农村改革与制度变迁

　　从1978年12月党的十一届三中全会原则通过《中共中央关于加快农业发展的若干决定》算起，农村改革已经整整30周年了。30年来的农村改革大体经历了三个主要阶段：第一阶段主要是放宽农村政策、搞活农村经济；第二阶段主要是改革流通体制，培育市场机制；第三阶段主要是统筹城乡发展，改变二元经济结构的体制。农村改革已经取得了举世瞩目的成就。用农民的话讲，新中国成立以来这半个多世纪，农业农村经历了三个黄金时期，一是新中国成立前后的土地改革，使农民做了土地的主人；二是党的十一届三中全会后实行了家庭承包制，使农民获得了经营自主权；三是党的十六大提出了统筹城乡发展，使农民获得了越来越多的实惠。

　　但不容忽视的是农业农村的发展步履仍很艰难，城乡居民在收入水平和发展机会等方面的差距仍在扩大。在改革开放不断深化的背景下之所以会出现这样的局面，固然与农村内部的改革尚不彻底、制度建设远未完善有关，但更主要的则是，与计划经济体制相联结、以城乡分治为特征的二元经济结构的体制尚未受到根本触动。因此，当改革主要在农村内部进行、对二元结构的体制不作本质触动时，农村改革就能较为顺利地推进；而一旦提出了要改变二元结构体制（哪怕只是某些方面）的要求时，农村改革便会变得步履艰难。但是，当农村改革在实现了突破人民公社体制、培育出以农户为基本单位的微观经营主体后，再要深化改革，就不可能仅仅局限在农村内部。事实上，20世纪80年代中期，当农村改革开始寻求“第二步突破口”时，农村的改革就一直在呼唤着超越农村的整个经济社会管理制度的变迁，就一直在撞击着制约农村改革深化的二元结构体制。然而，对于我国这样一个农村人口至今仍占多数的发展中大国，改变城乡二元结构及体制谈何容易。因此，农村改革进展的艰难，除了思想观念、利益格局等方面的制约外，还不能不考虑我国的特殊国情和当前的发展阶段。

　　一、改革的突破口与制度约束

　　现在谈起20世纪70年代末农村实行“双包到户”的变革（即“包产到户”与“包干到户”），可能已没有多少人会为此怦然心动了。因为农业家庭经营古已有之，谈不上制度创新；也因为目前我国的农户经济，总体上规模细小、经营分散、投入不足、技术进步缓慢，似乎缺乏现代气息，很不适应市场化的要求。但中国的改革毕竟发轫于农村、发轫于“双包到户”。因此回顾与总结30年的改革，就不能不从“双包到户”开始。

　　（一）“包干到户”对“包产到户”的替代是农村改革取得重大突破的关键

　　初始阶段的农村改革之所以能取得如此令人瞩目的成就，关键是实现了从“包产到户”到“包干到户”的转变。这两个“包”的相同之处，在于都将农业的生产过程承包到了农户，不同之处则在于农户承包的内容。而包“产”与包“干”这一字之差，却使两者有了本质上的变化。

　　所谓包产到户，即将集体的土地承包到户，以农户承包的土地来确定农产品的年产量；农户将农产品如数上缴给集体组织，达到承包时约定的数量，就能从集体组织分配到约定的报酬；产量超过承包时的约定，承包户可从超额部分中获得一定比例的分成；产量未达到承包时的约定，集体组织将酌减分配给农户的报酬。不难看出，在“包产到户”中，农户承包的是土地的产出，而产品的所有权仍属集体。因此，“包产到户”没有改变集体组织仍作为统一经营、统一分配的经营主体地位，但它确实比以往的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬的原则。

　　所以，“包产到户”的学名是“集体土地承包到户后实行联系产量计付报酬的生产责任制”，简称“联产承包”责任制。

　　“包干到户”则不同，用农民的话讲，“包干到户”就是土地承包到户、生产的农产品实行“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。因此，在“包干到户”中，集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能，它只是从农户那里按承包土地收取“提留款”，并以此作为集体组织内部进行管理和服务的费用。

　　于是，农户就脱颖而出、变成了在整个农业生产过程中自主经营、自负盈亏的经营主体。

　　由此可见，“包干到户”与“包产到户”的区别实在不容忽视。如果农村改革始终坚持以“包产到户”为限，那么人民公社的体制就也许还会延续多少年。

　　所幸的是农村真正实行包产到户的时间并不长，相当多的地区实际上还未及实行包产到户，便就实行了包干到户。当时对“双包到户”的异同曾有过激烈的争论，一种观点认为，“包产到户”是集体经济组织内部的生产责任制，而“包干到户”则不是。但它究竟是什么，似乎也讲不清楚。邓小平在1980年5月31日对农村政策问题作了重要谈话，对“双包到户”都充分肯定，并明确指出“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放”。（《邓小平文选》第二卷，315—317页，人民出版社1994年版。）因此，在农民执著地选择比“包产到户”更简单明了的“包干到户”时，倒也未受到太大阻力。如今回顾起来，“包干到户”之所以能如此快捷地替代“包产到户”，恐怕也与人们当时把这两“包”之间的区别看得简单明了有关。事实上，宪法关于“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，也是到了1999年才修正为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

　　“包干到户”的不简单，绝不仅仅因为它在操作上比“包产到户”更为简单明了，而主要在于：第一，如前所述，是“包干到户”而不是“包产到户”才可能使承包农户成为独立的经营主体。而也只有在农户成为独立经营主体、生产队退出农业生产的直接经营之后，人民公社的体制才能够被废除。1983年1月2日中共中央发出的《当前农村经济政策若干问题》（即1983年中央1号文件）提出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包责任制；实行政社分设。政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改一批。”同年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣告了人民公社体制的终结。第二，只有在承包农户成为独立经营主体之后，农户才可能在满足生活消费之后逐步积累起自有的生产性资产。而这对于在计划经济体制下劳动者（城乡皆如此）只能获得消费资料分配的原则，无疑是具有决定意义的重大突破。由于农户从“包干到户”中获得了在承包的集体土地上积累自有资产的权利，于是农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革，拓展到了同时具有农村财产关系变革的意义。第三，农业的生产过程承包到了户，劳动力就不再由生产队统一安排了，农村劳动力由此获得了自由。有了可以自主择业的劳动力再加上农户积累的自有资产，一场涉及所有制结构、产业结构、就业结构和收入结构深刻变革的话剧就开始有声有色地在农村上演。在农产品供给迅速增加的同时，乡镇企业异军突起，个体户和私营经济如雨后春笋，外出进城务工经商的人流如潮起云涌。这就是“包干到户”激发农村微观经营主体活力后所形成的生动局面。因此，说“包干到户”在发育以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制过程中起到了“酵母”的作用，应当并不为过。

　　（二）农村改革在取得突破后进展艰难的主要原因

　　1农村经济和社会管理体制没能在家庭承包经营基础上继续创新

　　农业实行家庭承包经营，之所以不同于传统的小农经济，关键是它发生在工业化加速的进程之中。在此阶段，农村经济不再是封闭系统，农村自身也具备了分工分业的条件。但由于城乡二元经济结构及以此为基础建立起来的城乡分治的经济社会管理体制的长期影响，使当时的人们还难以看清由“包干到户”所带来的体制继续创新的重大机遇。结果是，在农村普遍实行家庭承包经营之后，对农村经济社会管理体制的继续创新却反而陷入了徘徊的局面。

　　我国农户的土地经营规模小，适应市场和抵御风险的能力弱，这是现阶段的国情所决定的。这种状况只有通过发展农民合作组织、提高农业社会化服务水平以及在工业化、城镇化进程中才能逐步改变。应当说，这个问题在刚实行家庭承包经营时就已经引起了中央的注意。中共中央1983年1号文件指出：“经济联合是商品经济发展的必然要求，也是建设社会主义现代化农业的必由之路。”文件还深刻分析道：“长期以来，由于‘左’倾错误的影响，流行着一些错误观念：一讲合作就只能合并全部生产资料，不允许保留一定范围的家庭经营；一讲合作就只限于按劳分配，不许有股金分红；一讲合作就只限于生产合作，而把产前产后某些环节的合作排斥在外；一讲合作就只限于按地区来组织，搞所有制的逐级过渡，不允许有跨地区的多层次的联合。这些脱离实际的框框，现在开始被群众的实践打破了。”但在当时的农村，除了生产经营组织问题外，还有一个同样凸显的问题，那就是农村基层的社会管理和公共服务。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中提出了设立村民委员会的要求，并明确：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”据此，1984年中共中央1号文件提出了农村“一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”，“可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”；同时也明确：“此外，农民还可以不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”但此后的演进正如人们已看到的那样，一是村民委员会逐步取代了村合作经济组织，实际上又成为乡镇政府直接领导的政社合一的农村基层组织；二是《农民专业合作社法》直到2006年10月31日才见出台、次年7月1日始得实行。

　　问题显然不在于要不要村民委员会，而在于村委会的职能定位。村，作为一个自然形成的农村社区，必定有许多公共事务和公益事业需要村民共同商讨决定。

　　因此从农村基层社会管理和公共服务的角度看，村民自治组织无疑是必需的。问题在于村委会在演进过程中全盘继承了原农村生产大队对集体资产的掌控权，这就使它直接掌握了诸如耕地承包和调整、宅基地审批、耕地以外的集体资产的发包以及税费改革前确定向村民提留、摊派的数额等足以决定村民生计的权力，再加上现实中村委会直接受命于乡镇政府的特性，这就使得原本可能打破的农村政社合一的体制在相当程度上复归了，重新形成了村民对村委会（过去是社员对生产队或大队）在经济上的依附关系。对于农村而言，社区群众性的自治组织是必要的，但它主要是内向型、管理性的社会组织；对于农民而言，为了发展经济，他们还迫切需要外向型、经营性的经济组织，以带领他们走向市场。这两者的功能不可或缺。但由于政社合一的村委会体制不断强化，不仅抑制了农民自愿发展专业合作组织的机会和条件，也抑制了农村整个经济和社会管理体制的进一步创新。

　　2改革后的农村在社会管理和公共服务等方面仍长期缺乏公共财政的支持

　　村民委员会向政社合一的性质复归，这在农村社会管理和公共服务缺乏财政支持的条件下具有必然性。客观地看，人民公社之所以选择了政社合一的体制，其主要原因也在于此。针对撤社建乡后的新情况，1984年中共中央1号文件明确：“制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理的公共事业经费”，同时又规定：对农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等民办公助事业经费“各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用，中间不得任意追加，也不得再从集体提留内开支。统筹费用的最高限额由各省、自治区、直辖市因地制宜确定。”上述文字至少表达了以下几层含义：第一，农村教育、计划生育、民兵训练、军烈属优抚和乡村路桥修建等公共事业，在当时的性质是“民办公助”，即农村的事情主要由农民办，财政只能给予适当补助；第二，已经预见到主要靠向农民筹钱来办这些公共事业，很可能会加重农民或村组织的负担，因此必须采取措施予以遏制。

　　第三，农村各地公共服务的水平将会有很大差距。这说明，在还需要从农业、农民那里提取积累资金来推进工业化、城镇化的发展阶段，各级财政能为农村社会管理和公共服务提供的支持是很有限的。有学者研究分析认为：1990年到1997年，我国农村公共品制度内供给仅占总供给量的20%左右。彭国甫、鄢洪涛：《地方政府农村公共事业管理制度的变迁及绩效分析》，《湖南社会科学》2008年第1期。

　　这也在相当大程度上回答了，尽管撤社建乡、设立村民委员会的本意是希望在农村建立起政社分开的体制，但为何村委会却又走上了政社合一的体制这一问题。显然，改革后的农村，在社会管理和公共服务等方面仍长期缺乏财政的必要支持，是导致其体制复归的重要原因。近年来，这方面的情况开始有所改观，各级财政对农村社会管理和公共事业发展的支出有明显增加。能出台这些新的政策措施当然有多方面的原因，但最主要的还是财政实力的增强。全国的财政收入，在农村开始改革的1978年为1132亿元，撤社建乡的1984年为1643亿元，进行农村税费改革试点的2000年为13395亿元，农业税被取消的2006年为38760亿元，而在全国农村建立起最低生活保障制度的2007年，则达到了51304亿元。随着国家财政实力的增强和公共财政向农村覆盖力度的加大，深化农村经济社会管理体制改革的条件正趋成熟。要下决心把该由政府提供的公共品纳入财政预算，使村委会加快向城镇居委会那样的性质转变，以解脱村民对村委会的经济依附。在此基础上，完善国家对农业的支持保护体系，积极扶持农民自愿建立的合作经济组织，健全农业的社会化服务体系，以真正发挥农民在农村经济社会建设中的主体性作用。

　　二、农业国的工业化和城镇化

　　农业农村的现代化，必定是一个伴随着工业化、城镇化逐步推进的发展过程。

　　没有工业化为农业提供现代物质和技术装备、没有城镇化对农村人口的持续大规模吸纳，农业农村的传统面貌就不可能改变。因此可以认为，国家对工业化、城镇化发展方式的选择，将决定农业农村的发展状况、决定农民的命运。农村实行家庭承包经营后，劳动力大量富余的现象就迅速凸显。中央在改革初期就注意到了这一基本事实。1984年的中央1号文件就已明确指出：“不改变‘八亿农民搞饭吃’的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现。”

　　为此，提出了通过推进工业化和城镇化来逐步改变这种局面的政策设想。

　　（一）农民与工业化

　　1984年中央4号文件指出：“目前，乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量”，并提出“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。

　　这一政策的出台，使原来仅是星星之火的乡镇企业迅速形成了燎原之势。农村有的是廉价土地和劳动力，而当时的市场又是几乎各类商品都处于短缺状态，这就给乡镇企业的发展提供了极大的空间。于是就迅速出现了邓小平所说的乡镇企业异军突起的局面。短短十余年间，乡镇企业就吸纳了超过1亿农村劳动力的转移就业。就此而言，乡镇企业确实功不可没。

　　但通过兴办乡镇企业来给农民创造转移就业的机会，毕竟仍未跳出二元结构的体制框架。由于当时的经济社会条件还不可能提出放开农民进城的政策设想，于是就只能鼓励农村集体经济组织和农民在农村兴办自己的企业。当时的设想：一是可以使农业中的富余劳动力就地、就近转移到企业就业，以避免进城；二是乡镇企业的利润可以直接“以工补农”（当时的乡镇企业大多是由农村集体经济组织兴办），以使农业在缺乏财政投入的情况下也能获得发展资金。应该说，在一段时间内，有些地方的乡镇企业发展确实促成了这种几全其美的局面。但是，当国有企业开始改革，当外资企业大量进入、当城镇也开始鼓励发展多种所有制经济之后，乡镇企业的外部环境就发生了巨大的变化。迫于市场竞争的压力，自20世纪90年代中期开始，乡镇企业的发展就出现了两个新趋势。一是“改制”的趋势，绝大多数集体企业都改成了个体、私营或股份制企业，“以工补农”的机制开始消退。二是集中的趋势，随着加工工业快速向沿海发达地区、大中城市郊区和一些加工增值潜力大的优势农产品产区集中，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”式的发展阶段宣告结束，农业富余劳动力的就地、就近转移也让位给了背井离乡的民工潮。如今，乡镇企业虽名称依旧，但其性质和作用均已非当初所愿。

　　应当说，在特定的历史条件下，乡镇企业对我国加快工业化进程和促进农民转移就业都发挥了不可低估的作用。但它的发展历程也表明，试图在不改变二元结构体制的背景下，走出一条独立于城市的农村工业化道路以解决“三农”问题，大概是不可实现的。

　　（二）农民与城镇化

　　在鼓励发展乡镇企业的同时，中央还提出了鼓励农民外出务工经商的政策。

　　1984年的中央1号文件要求：“各省、自治区、直辖市可选择若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这也是一条虽未根本触动二元结构的体制、但却开了允许农民向城镇流动就业先河的重大政策。

　　由于当时城镇中的一切生活必需品如住房、食品等，都还实行着严格的计划配给制度，因此真正能够“自理口粮”、长期外出务工经商的农民毕竟是极少数。

　　同时，这条政策所开的口子毕竟还只是允许农民到“集镇”落户。随着农产品供给的逐渐丰富，也随着城市经济社会发展的需要，更主要的则是农村人口不断增加、耕地日渐减少，仅仅依靠农村的资源已难以满足农民就业和增收的要求，于是外出进城务工经商的农民逐步增加。但在很长时间内，农民进入大中城市就业仍困难重重，他们被称作“盲流”，需要办理各种繁杂的手续和证件，往往被限制在工作条件差、劳动强度大且报酬偏低的工作岗位，还经常会因各种原因被清理返乡。但一方面是城市确有需求，另一方面是外出打工就是比在家种地收入多，因此农民的进城打工就始终坚持着。面对经久不衰、日益宏大的民工潮，2002年中央2号文件提出了“对农民进城务工要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。各地要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法”。事隔两年，2004年中央1号文件进一步明确：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富，提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。”到了2006年初，国务院发出了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确了“既要抓紧解决农民工面临的突出问题，又要依靠改革和发展，逐步解决深层次问题”的基本思路。此后，农民工的状况确有所好转。到2007年底，离开本乡镇外出务工经商半年以上的农民工（不计家属）已超过1?3亿人，约占农村全部劳动力数量的26%.

　　允许农民外出务工经商的政策已出台25年，但农民与城市仍只是个允许打工的关系，可见农民变市民之难。究竟难在何处？改革初期，由于主要农产品的供给尚不充裕，粮油肉等主要食品还实行着统购统销的体制，大量农民进城后将难以解决吃饭等基本问题。自20世纪80年代中后期开始，农民进城吃饭难的问题开始缓解，但就业的问题却很突出。当时，国有企业正处于经营困难阶段，而城市中其他所有制经济的企业还只是凤毛麟角，城市提供不了更多的就业机会。到了20世纪90年代中后期，不仅吃饭已不是问题，而且由于确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，再加上人们对平等竞争就业的理念也开始认同，因此连农民进城的就业矛盾也趋于缓解。这似乎意味着放开对农民进城限制的条件已趋成熟。2000年10月，党的十五届五中全会通过了关于第十个五年计划的建议，这是在所有五年计划建议中第一个把“积极稳妥地推进城镇化”

　　列为经济社会发展内容的建议。但此时恰逢住房、社保等城市福利制度进入改革的实质性推进阶段。结果，一算账，过去在这方面的欠账太多、缺口过大，要解决好城市已有人口的住房和社保等问题尚且有待时日，因此就只能把改革城市户籍制度、允许已进城农民转为市民的设想再度放下。

　　城镇化的本质应当是资产和人口的积聚，是对农村人口的大规模吸纳。但迄今为止，我国的城镇化仍然走着一条畸形的道路：资产和人口在快速集聚，但进入城镇的农民却始终未能转变为市民。尽管统计数据反映城镇人口每年都在增加、农村人口每年都在减少。据统计公报，2007年底全国城镇人口已达59379万人，占总人口的44?9%，农村人口72750万人，占总人口的55?1%.但如按户籍统计，2005年我国农业户籍人口就已达94908万人，占当年总人口的72?6%.这即是说，我国的城镇化水平，按居住地与户籍统计的结果，差距竟高达17个百分点以上。

　　在我国，城乡户籍的差别就是享受社会福利的差别。统计我国城镇化水平而不反映城乡户籍人口各自所占的真实比重，必然会引起严重误导。这种将城市规模扩张中产生的大量失地失业农民、将大量外来打工农民统计为城镇人口的做法，其后果是，既导致了对城镇化水平的虚高估计，又忽视了城镇化进程中社会的公平公正，还鼓励了继续以损害农民切身利益为代价的所谓城镇化进程。由此可见，不改变维护二元结构体制的城镇化推进方式，就不可能形成使包括农民在内的全体人民共享发展成果的局面，也不可能真正发挥对农业农村现代化的促进作用。

　　三、农村改革发展的新阶段与新任务

　　近几年，我国农业农村自身发生了许多前所未有的新变化，面临的国际国内环境也出现了许多新情况，可以说，农村的改革和发展又到了一个关键阶段。从2004年到2007年，出现了粮食连续4年增产、农民持续4年增收的好局面。但也必须看到，这几年的粮食增产是恢复性的，2007年的粮食总产量比2003年增加了1416亿斤，但比1998年还低216亿斤。同时，部分农产品的供求缺口在扩大，大豆、植物油、棉花等的进口量持续增长。2007年农民人均纯收入达4140元，但城镇居民人均可支配收入达13786元，城乡居民的收入差距达到了前所未有的3?33∶1.面对部分农产品供求缺口扩大和城乡居民收入差距扩大这“两个扩大”，对“三农”问题显然必须保持清醒头脑，增强忧患意识。

　　（一）要抓紧研究重要农产品的长期供求平衡问题

　　在耕地不断减少，人口持续增加，需求明显增长的背景下，我国农业自然资源不足的矛盾日渐突出。2006年，我国耕地面积为18?27亿亩，农作物播种面积为23?55亿亩。在目前的农业生产条件下，这些资源实际上难以满足社会对农产品的需求，因此部分农产品的进口近年来明显增加。从总的供求格局看，目前我国小麦、稻谷和玉米这三大谷物基本能够实现供求平衡，这对保障经济社会的稳定和发展关系重大。问题是农业的自然资源有限，保住了粮食，其他农产品就会出现缺口，突出的是大豆、植物油和棉花。

　　2007年，我国自产大豆1390万吨，进口大豆达3082万吨；自产植物油近千万吨，进口植物油达840万吨。如把进口大豆折算成油脂，国内植物油消费的60%依靠进口。2007年以来国际市场大豆、植物油、豆粕等价格暴涨，成为影响国内饲料和植物油价格不断上涨的主要原因。

　　在我国目前的农业生产条件下，如果自己增产3000万吨大豆和800万吨植物油，分别需要占用2?5亿亩和1?8亿亩的播种面积。此外，2007年还进口棉花246万吨，约需3000万亩播面。2007年我国还进口木材3700m3、木浆840万吨，加上其他林产品的进口，共折合进口木材约1?5亿m3，相当于国内消费量的40%，而天然橡胶的进口已达170万吨，相当于国内产量的3倍。从目前的人口资源条件和消费需求看，我们显然做不到所有农林产品都实现自给自足。但一方面国内需求在持续增加，另一方面全球能源价格上涨和气候变化，又导致国际市场农产品供求关系趋紧和价格大幅度上涨。在这样的背景下，我们必须居安思危，未雨绸缪，抓紧研究制定我国主要农产品供求平衡的长期战略，这不仅是个发展问题，更涉及大量的改革问题。

　　一要实行更严格的耕地保护制度，否则18亿亩耕地的红线就难保不被突破。

　　要加快改革征地和农村集体建设用地制度，形成集约、节约用地的新机制。这是我国主要农产品立足基本自给的基础。二要尽快明确扶持重要农产品核心产区和后备产区的政策，完善对农产品主产区的激励机制。包括中央财政对主产区的奖励补助制度，产销区的购销衔接和利益补偿机制，以及相关的产业政策倾斜和粮食库存的合理布局等。三要加大对农业水利设施建设和改造中低产田的投入力度，以资金投入替代自然资源。尤其是对中小型农田水利建设，过去农民一年出工超过100亿个，现在不足20亿个。要尽快采取措施，明确中央与地方的责任、形成多渠道筹集建设资金的途径。四要加快农业科技进步，在良种培育、适用技术推广、重大病虫害防治等环节上实现新突破，

　　以科技进步促进农业发展。当前的关键是对农业科研、技术推广和农民培训的性质要尽快明确定位。五要积极实施农业走出去战略。进口农产品等于进口土地和水资源，因此，在不危及国家经济安全的情况下，适当增加农产品进口，对我国经济发展有利。要统筹利用国内国外两种农业资源、两个农产品市场，通过多种途径建立互利、稳定的农产品出口国货源基地、努力把握农产品进口渠道和定价权。

　　（二）稳定和完善农村基本经营制度

　　当前农业农村出现很多新情况。特别是传统农区劳动力大量外流、部分地区已经出现“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”的现象，迫切要求加快完善农业的经营方式。

　　完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，核心是稳定农村土地承包关系，这是坚持农村基本经营制度的基石，也是完善农业经营方式的现实起点。要按照土地承包法和物权法的规定，延长农村土地承包期、稳定土地承包关系。只有在清晰、稳定的承包关系基础上，才能发育起土地承包经营权的流转市场。要加快推进农村承包土地的登记制度，加快建立土地承包经营权流转的服务体系。要以改革创新精神与时俱进地看待“统”的问题。“统”绝不是回到过去的生产队，而是要根据经济社会的发展现状，打破封闭的观念和做法，除了要求有条件的地方进一步加强集体经济组织对农户生产经营活动的服务外，更应当从各地实际出发，加强农业社会化服务体系建设，培育农民专业合作组织，发展“公司+基地+农户”的产业化经营链条等，这些都是提高农业组织化、集约化和现代化程度的有效途径。

　　（三）加强政府对农业的支持保护体系建设

　　在农业比较利益下降、经营成本上升、生产要素外流的情况下，政府必须加大对农业的支持保护力度。除逐步增加财政支农资金外，还应加快农业政策性金融和政策性保险体系的建设。在增加对农民直接补贴的同时，还要加快完善对城乡低收入群众的食品价格定向补贴制度。稳住低收入者的基本生活，才能够充分发挥市场机制在农业中的作用。

　　（四）要坚持并行不悖地推进城镇化和新农村建设

　　我国农村人口数量巨大，一方面，要富裕农民就必须减少农民，因此要推进城镇化，为农民向非农产业转移创造条件；另一方面也要看到，即使我国城镇人口比重达到了70%，农村还将有数亿人口，因此还必须坚定不移地推进社会主义新农村建设，使农民共享社会发展成果。新农村建设的基础是发展农业和农村经济，但从当前的实际状况看，还必须提高政府对农民提供公共服务的水平。这方面的制度已初步建立，关键是要形成对农村教育、医疗、文化和社会保障的资金稳定增长机制，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。

　　我国的城镇化，要把最大限度吸纳农村人口、拓展农民向非农就业的转移空间作为一大重要任务。从我国国情出发，要使农民分享城镇化的成果，就必须坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路。要结合主体功能区规划，合理调整经济布局，加快发展中小城市和县域经济，为更多农民就近转移创造条件，引导经济和人口合理分布。

　　四、农村改革的新机遇

　　30年农村改革的历程充满坎坷，根本原因在于农村改革是处于二元结构体制下的改革。改变二元结构的体制，是促进农村改革走上坦途的必要条件。党的十六大以来，我国农村的改革和发展又进入了一个新的机遇期。这几年，除了取得粮食增产、农民增收的明显实效外，还有很多思想理论和体制机制方面的创新。

　　可以说，自十六大以来，一个适应全面建设小康社会新阶段要求的指导“三农”工作的理论体系和促进农业农村发展的政策体系正在形成之中。

　　这个理论体系是在改革发展的实践中与时俱进地逐步形成的。2002年十六大提出了统筹城乡经济社会发展的方针，2003年初胡锦涛总书记在中央农村工作会议上把解决好“三农”问题定位为全党工作的重中之重，三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制作为改革的一大重要目标，2004年四中全会上总书记做出了关于工农、城乡关系变化的“两个趋向”的深刻分析，年底在中央经济工作会议上总书记又明确提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，2005年五中全会明确提出了建设社会主义新农村，2006年六中全会提出要逐步实现基本公共服务均等化。党的十七大进一步明确了农村改革发展的方向是“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。可以说，对于全面建设小康社会新阶段的农村改革发展，已经有了一个比较完整的指导思想和理论体系。

　　在这个指导思想和理论体系的指引下，这五年中央连续发出了五个指导农村工作的一号文件，不断推进体制改革和机制创新，已经在建立符合统筹城乡发展要求的新的政策体系方面迈出重要步伐。取消了专对农业和农民设置的农业四税，建立了对农业生产的直接补贴制度，明确了把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，初步建立了覆盖整个农村的最低生活保障制度，制定了一系列保障农民工合法权益的政策和制度等。这一系列新的政策措施，对近年来的粮食增产、农民增收起到了明显的促进作用。

　　十六大以来，农村改革发展的理论、体制和实践创新都极为丰富，经验也极为宝贵。30年前，十一届三中全会明确了保障农民经济利益、尊重农民民主权益的准则，拉开了农村改革的序幕。17年前，十三届八中全会确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为农村的基本经营体制。10年前，十五届三中全会确定了建立符合社会主义市场经济要求的农村经济体制的改革目标。十六大以来，农村改革在科学发展观和统筹城乡发展方针的指引下，迎来了新的机遇。

　　对十六大以来农村改革和发展的经验进行认真总结，将一系列行之有效的政策措施制度化、法律化，对于按照科学发展观的要求明确今后农村改革发展的方向，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡改革发展的互动机制，推动整个经济社会又好又快地发展，必将产生重要促进作用。同时，这也是对农村改革30周年的最好纪念。

　　（作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任）