深入推进农村集体产权股份合作制改革
浙江省农村集体产权股份合作制改革经历了自发探索试点（上世纪90年代初到末期）、引导鼓励开展（2000至2004年）、稳步有序开展（2005至2013年）、全面部署推进（2014年初全省农村工作会议将其作为深化农村改革的重要任务作出全面推进的部署）的过程。截至2014年6月底，全省有9523个村社（约占总村社数32%）完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1365.3万人。
浙委发〔2014〕7号《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施意见》明确提出到2015年底完成村经济合作社股份合作制改造，为此，笔者对浙江农村集体产权股份合作制改革问题作了专题调研。
农村集体产权股份合作制改革初步成效
（一）强化了农民集体财产权利保障，推动了农民经济人身份与社会人身份的分离。改革坚持集体所有制不变，以合作制为基石、引入股份制，将集体资产（不包括农民依法占有的承包地、宅基地等）折股确权到人，实行按人表决、按股分配“股份合作制”，赋予了农民更加清晰而有保障的集体财产权利。从资产量化范围看，资源性与公益性资产普遍不作量化，一般按经营性净资产量化折股。从股种设置类型看，集体股普遍不再设置，一般以人口股为主、农龄股为辅，按人配股、按户发证；人口股具有表决权和分红权，其他股种只有分红权。从股权管理方式看，一般实行静态管理“生不增、死不减、可继承”，少数实行动态管理。从股权权能搞活看，实行静态管理的村社，经股份经济合作社同意允许在社内流转。
（二）促进了农村基层社会和谐稳定，推动了产权政策性配置与市场化配置的耦合。改革坚持化解历史形成矛盾与增进资源配置效率相并举。一是折股确权“初次配置”注重公平，体现宽接收、广覆盖，各地针对特殊群体、弱势群体的有关利益诉求，实行差别化的普惠式配股政策，化解了村社长期积累的一大批矛盾纠纷和历史遗留问题，并防止了新的类似矛盾发生。二是流转交易追求效率，创造条件发挥市场在资源“二次配置”中的决定性作用，推进公开公正透明流转交易，防范集体资产流失。三是在集体经营管理班子的监督激励机制建设上有了新探索。如杭州市江干区在全省率先推出了“独立董事”制度；杭州市拱墅区探索了股份经济合作社在职班子成员“职务股”制度等。
（三）创新了农村集体经济实现形式，推动了集体封闭型经济向开放型经济的提升。一是增强了发展集体经济的内生动力。在传统集体产权治理结构下，社员与集体利益联结较为松散，改革后，在农民与集体之间形成了按股分配的利益联结机制，农民对收益分配的意识强化，对村社干部带领发展集体经济形成倒逼压力，进而增强村社管理和发展经济的干群合力与内生动力。二是拓宽了发展集体经济的有效路子。一方面，采用项目股份制的方式面向股东、社会及其他经济组织等多主体筹措项目建设资金，提升了集体“三资”开发利用广度和深度。另一方面，集体经济开始走出社区寻找开发项目，或是由股份经济合作社抱团开发、或是参股到其他市场主体中进行投资经营。
（四）消解了城乡一体发展体制束缚，推动了新型城镇化与新农村建设的协同共进。改革赋予农民更加清晰的集体资产股权，一是有利于促进城镇化和增加农民财产性收入。在农村社区转为城市社区的地方，原社区性集体经济在城市土壤中的发展空间得以有效开辟，为农民真正融入城市提供了持续稳定的财产性收入来源；在农村社区，股权成为农民的“活存折”，确立了“权跟人走”的制度，破解农民进城“人户分离”问题。二是有利于促进新农村建设和乡村人口集聚。通过改革化解了因村社之间实力强弱和贫富差距而导致“并村不并心”的难题，因村制宜采取股份合作制方式进行合并重组，实现了资产融合、农民融合。三是有利于促进农业现代化和适度规模经营。
当前存在的主要不足
从调研中有关部门和基层反映看，当前村经济合作社股份合作制改革主要存在以下四个方面的不足或挑战。
（一）在有关问题看法上有争论，认识尚需统一。一是针对股份合作制改革全覆盖的要求，部分基层干部认为远离城镇的经济薄弱村或空壳村改革后的股份无实际价值。这种看法注重股份分红功能，忽视了其在固化集体财产关系上的长远意义。二是针对集体资产量化的范围，一些基层干部觉得应对全部集体资产进行彻底量化。这种看法，没有认识到公益性资产、资源性资产难以货币计量的客观现实，没有看到股份在收益分配中已涵盖股份经济合作社全部资产产生收益的实际。三是针对股权静态管理的政策要求，少数人认为要尊重传统习惯，对未撤村建居的村社实行动态管理。这种思维，沿袭了早先农村土地承包中“生增死减”的惯性，忽视了“权跟人（户）走”的改革取向和基本立场。四是针对深化改革的方向，个别人要求把股份经济合作社完全改造为独立的纯粹市场主体。这种观点，误把股份经济合作社等同于一般公司企业，忽视了其政治功能。
（二）在配套政策支撑上不到位，瓶颈亟待突破。一是因历史和政策原因，未完全为集体资产依法颁发土地证与房产证，影响了资产权属的法律效力，削弱了集体经营管理行为的合法有效性。二是在税收政策上视股份经济合作社为公司企业，税收负担大为加重。三是金融机构以缺乏法律明确规定为由，不认可“股份经济合作社”的法人地位、不予其信贷。
（三）在改革深化提升上受制约，机制有待创新。一是股权流转受制约。尽管允许股权在社内流转、部分地区向社外流转放开，但其主要功能仍被视作分配的依据，从而导致股权在现实中难以流转起来。二是经营机制搞活受制约。农民对经营风险存在强烈的回避心理，发展活力不足；董事会成员等经营管理者一般只能拿到由上级政府核定的工资薪酬，缺乏开拓创新的物质利益激励。三是经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员，经营能力普遍偏低。四是农村产权流转交易平台建设滞后。
（四）在发展集体经济上压力大，扶持急需加强。一是发展空间小。在城郊地区，受规划管控的部分村社在城镇规划上无项目安排，不符合规划的物业却需拆除，改造提升难；村级留用地政策在县级层面未有效实施，已实施的地方指标少、落实难，办理手续时间跨度长；在农村地区尤其是山区，则普遍缺乏兴建物业项目的区位优势。二是社会负担重。在“撤村建居”社区，公共财政未能及时均等覆盖，公共服务方面的开支占股份经济合作社总支出的比重较大，且在转为城市社区过程中原村社公益性资产的移交处置缺少补偿。三是分配要求高。原社员变股东后，分配意识不断强化乃至膨胀；部分村社干部为“凝聚”人气和在换届中能继续当选，存在实施超收益分配或无收益分配的冲动。
需要重点把握好的几个问题
从调研的情况看，做好下一步农村集体资产股份合作制改革，需要重点把握好以下几个问题：
（一）推进农村集体产权股份合作制改革，要坚持党政主导，进一步加大行政推动和政策扶持力度
调研中，我们感到农村集体产权股份合作制改革不是单靠村经济合作社能自我实施的，更需要党政主导。通过调研，我们认为党委、政府要把股份合作制改革作为深化农村改革的重点工作来抓，要加快为集体所有土地与房屋等资产确权颁证；加快完善股份经济合作社工商登记办法；加大税费减免力度；加快公共财政均等覆盖农村社区进程；全面实施和优化村级留用地政策，发展壮大集体经济，让农民获得更多财产性收入；推动金融机构转变观念，对股份经济合作社给予信贷支持和利率优惠。
（二）推进农村集体产权股份合作制改革，要充分依靠群众，切实找准最广大农民群众的利益平衡点和公约数
政府要从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度，依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数。在资产量化上，清产核资结果及折股计值资产公开公示，群众有需要的，可进行评估；在股种设置上，重在简便易行，推动权跟人走，允许个别村社多样化、多元化设置；在股权配置上，重在公平公正，目前倡导的“广覆盖、宽接受”，“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”等做法，可作为妥善处理特殊群体和历史遗留问题、促进改革平稳有序推进的有效法子。
（三）推进农村集体产权股份合作制改革，要审慎稳妥操盘，分步有序有效搞活股权权能
调研发现，当下农民群众对集体资产股权流转、抵押、担保、继承等权能，无论是经济发达村社还是薄弱村社，股东普遍不愿、不敢流出股权。为此，当前首要的任务是要引导目前实行动态管理的股权向静态管理转变，这是赋权活权的基本前提，要因地制宜积极探索研究制定股权流转、抵押机制，在现阶段股权的流转、抵押须经股份经济合作社同意。在股权流转上，对城市化和公司化治理水平较高的股份经济合作社，允许各类股权在社内外流转，在同等条件下优先流转给社内股东；对完全农村地区的股份经济合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转。在股权抵押融资上，主要是那些拥有可观、稳定、可持续分红的股份经济合作社，可用股份分红作为偿还贷款的保证。加快推进农村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全适应城乡一体发展要求的宅基地有偿使用制度。
（四）推进农村集体产权股份合作制改革，要加强管理服务，加快构建农村综合性产权流转交易体系
加快建设县、乡两级联通一体的农村产权流转交易服务中心，在流转交易内容设置上，将依法可交易的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权及其住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。在流转交易制度建设上，按流转交易品种制订流转交易管理办法、操作流程规则及相应服务指南，加快培育发展农村资产评估中介服务组织，同步跟进流转交易纠纷调解仲裁体系建设。
（五）深化农村集体产权股份合作制改革，要坚持分类推进，牢牢把握底线思维和市场取向的原则与方向
把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求，对改革后的股份经济合作社，因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。第一类，高度城镇化区域的股份经济合作社。可逐步探索向股份有限公司及相应治理模式转型，走向现代企业；个别资产量极少的经民主决策和上级批准，也可终止解散。第二类，即将城镇化区域的股份经济合作社。根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”，待完全城镇化后走第一类股份经济合作社发展路子。第三类，将长期处于农村地区的股份经济合作社。要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，多措并举发展壮大集体经济，让农民得实惠。
（六）深化农村集体产权股份合作制改革，要加强立法工作，及早谋划和修订出台《浙江省村级股份经济合作社条例》
修订立法要重点解决好四个问题。一是扩展股份经济合作社的性质地位。在确认集体经济组织定位不变的前提下，使之不仅适用于农村地区双层经营体制下的基本经营制度，也适用于转变为城镇地区的股份经济合作社发展需要。二是创新组织治理方式。体现合作制与股份制相结合的特点，明确股东资格、股东权利义务关系和组织治理机制。三是创新规定股权流转、抵押、继承、担保等，理清股权的内涵、推动“三权分离”，做到“一权”的流转不影响另外“两权”的享有。四是健全完善集体资产和财务管理等制度，建立健全现代农村集体资产与财务管理体系。
作者：浙江省人大常委会党组副书记、副主任、浙江省农村发展研究中心理事长