袁曙宏：加快建设法治政府的宣言书和动员令

党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标，党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快建设法治政府进一步作出战略部署。为了全面落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，把党中央、国务院关于加快建设法治政府的决策部署具体化、系统化，规划今后5年建设法治政府的总蓝图、路线图、施工图，2015年12月23日，中共中央、国务院颁发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》的颁布实施，标志着我国法治政府建设进入了与全面建成小康社会同步规划、同步实施、同步建成的关键阶段，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。

一、为什么2020年要基本建成法治政府

全面贯彻实施《纲要》，是当前和今后一个时期各级党委和政府的重大任务。为了切实完成好这个艰巨任务，首先要回答好党的十八大为什么要求到2020年基本建成法治政府。

首先，2020年基本建成法治政府，是全面建成小康社会的内在要求。全面建成小康社会，难点在全面，重点在小康。就“全面”而言，我国不仅要实现物质文明的小康，而且要实现“五位一体”全面进步和社会公平正义的小康；就“小康”而言，实现人民群众物质生活比较殷实是小康，实现法治政府基本建成也是小康。改革开放以来，随着经济社会快速发展和人民生活水平普遍提高，广大人民群众的民主意识、法治意识、维权意识不断增强，全社会对公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈。政府是老百姓打交道最多的国家机关，是老百姓感受公平正义最直接的国家公器。因此，未来5年既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。没有法治政府的基本建成，就难以保障社会公平正义，促进社会稳定和谐，使人民群众生活得更加幸福、更有尊严。

其次，2020年基本建成法治政府，是全面深化改革的迫切需要。党的十八大以来，全面深化改革和全面依法治国成为两大时代主题，十八届三中全会决定和十八届四中全会决定成为对全面深化改革、全面依法治国进行顶层设计的姊妹篇。从一定意义上说，改革是破，法治是立；改革是变，法治是定。改革就是要变旧法、立新法。党的十八届三中全会确定全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了336项改革任务，十八届四中全会部署了190项改革任务，十八届五中全会部署了72项改革任务，以上共计约598项改革任务，要求必须到2020年全面完成，以加快形成一整套更加成熟更加定型的长效机制和制度。政府是全面深化改革和全面依法治国的重要推进力量，建设法治政府是改革和法治需要共同承担的艰巨任务。因此，为了更好地发挥改革和法治的双轮驱动作用，必须深入推进依法行政、加快建设法治政府，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益和问题，避免埋钉子、留尾巴，使国家和社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

再次，2020年基本建成法治政府，是全面依法治国的重大任务。党的十八届四中全会把建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家确立为全面推进依法治国的总目标，把坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设确定为全面推进依法治国的工作布局。全面推进依法治国是一项战略性、全局性系统工程，必须做到统筹兼顾、突出重点、以点带面、纲举目张，关键在于党坚持依法执政，各级政府坚持依法行政。因此，这就要求把深入推进依法行政作为全面推进依法治国的主体工程，把加快建设法治政府作为建设社会主义法治国家中具有示范性和带动性的关键环节，率先实现重要突破，早日取得明显成效。

二、法治政府基本建成应当是什么模样

《纲要》明确规定“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，这就勾勒出了法治政府基本建成的总体模样。这里需要指出的是，《纲要》要求的是2020年法治政府基本建成，而不是全面建成。也就是说，基本建成的法治政府还是初步的、不够完善的，是与社会主义初级阶段和全面建成小康社会水平相适应的。

那么，如何具体衡量法治政府是否基本建成呢?为此，《纲要》提出了法治政府基本建成的七个衡量标准。这七条标准既构成了法治政府基本建成的具体评价依据，又确定了法治政府建设的方向性引导指标。

一是政府职能依法全面履行。政府在法治轨道上全面履行职能，是法治政府的第一位要求。新一届国务院成立以来，紧紧围绕政府职能转变这个核心，强力推进简政放权、放管结合、优化服务，把大力取消和下放行政审批事项作为突破口和当头炮，把实行“三个清单”制度作为重要抓手，实现权力“瘦身”、职能“健身”，激发了全社会大众创业、万众创新活力，推动了政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职责的依法全面履行。

二是依法行政制度体系完备。完备的制度体系是法治政府运行的可靠保障。要在以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上，继续完善政府立法体制机制，加强重点领域立法，提高政府立法公众参与度，加强规范性文件监督管理，建立法规规章和规范性文件清理长效机制，进一步构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。

三是行政决策科学民主合法。决策是行政权力的运行起点和规范难点。行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确是法治政府的基本要求。要通过健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量、加强合法性审查、坚持集体讨论决定、严格决策责任追究等措施，推动决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。

四是宪法法律严格公正实施。行政机关是宪法法律实施的重要主体，行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，严格规范公正文明执法是建设法治政府的重点。要通过改革行政执法体制、完善行政执法程序、创新行政执法方式、全面落实行政执法责任制、健全行政执法人员管理制度和加强行政执法保障等有力措施，确保法律法规得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。

五是行政权力规范透明运行。加强对行政权力运行的规范和监督，是建设法治政府的关键。要推动形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系，健全惩治和预防腐败体系，全面推进政务公开，使党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、行政监督、审计监督、社会监督和舆论监督等各方面监督形成整体合力，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，及时纠正损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为，依法依纪严肃追究违法行政责任人员的责任。

六是人民权益切实有效保障。全心全意为人民服务，依法维护人民权益，是建设法治政府的根本目的。要健全依法化解纠纷机制，加强行政复议，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度，加强人民调解工作，改革信访工作制度，全面形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制，充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，依法有效化解社会矛盾纠纷，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

七是依法行政能力普遍提高。政府工作人员法治思维和依法行政能力的高低，直接决定法治政府建设的成败。要抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，树立重视法治素养和法治能力的用人导向，加强对政府工作人员的法治教育培训，完善法治能力考查测试制度，注重通过法治实践提高依法行政意识和能力，使政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，在法治轨道上全面推进政府各项工作。

三、如何保证法治政府与小康社会同步建成

制定出一个好《纲要》，只是万里长征走出了第一步。要保证法治政府与小康社会同步建成，重中之重是要使《纲要》确立的各项任务和措施落到实处、取得实效。

一要切实加强党对法治政府建设的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证。必须按照《纲要》的要求，发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍，加强各级政府及其部门法制力量建设，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。

二要紧紧围绕建设法治政府的七项主要任务推动各项措施落地生根。《纲要》正文约1.4万字，主要任务和具体措施部分约1.2万字。这些任务和措施根据建设法治政府的总体目标，针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，确定了明确的时间进度安排和可检验的成果形式。《纲要》要求各地区各部门要结合实际制定实施方案，每年部署法治政府建设年度重点工作，发挥牵引和突破作用，带动法治政府建设各项工作全面深入开展。各项工作任务除《纲要》有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。作为牵头单位和负责单位的中央和国家机关有关部门和省级政府，要建立法治政府建设年度进展报告制度，及时向党中央、国务院报告工作进展情况。国务院法制办要牵头做好督促检查。

三要坚决保证党政主要负责人履行好第一责任人职责。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，这是党的十八届四中全会《决定》和《纲要》的明确要求，是推进法治政府建设的重要组织保证。党政主要负责人既要挂帅又要出征，要亲力亲为，不当甩手掌柜、不摆花架子，不能一年开一两次会、讲一两次话了事。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开，接受人民群众评议和监督。

四要充分用好考核评价和督促检查这个指挥棒。建设法治政府，考核评价十分重要。《纲要》明确要求，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。要对考核评价制度进行设计，对考核结果运用作出规定，在相同条件下，优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强、推进法治政府建设成效突出的干部。同时，要加强对法治政府建设进展情况的督促检查，结合法治政府建设年度重点工作，开展定期检查和专项督查。对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。

五要在全社会形成加快建设法治政府的浓厚氛围。建设法治政府不仅仅是政府自身建设的大事，更是全社会共同关心、普遍瞩目的大事，关系亿万民众福祉。要以《纲要》颁布施行为契机，广泛宣传法治政府建设目标任务、工作部署、先进经验、典型做法，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围，推动法治政府与法治社会建设相互促进、相得益彰。

《纲要》是在深入推进依法行政、加快建设法治政府进程中具有里程碑意义的纲领性文件。它立足于中国国情和客观实际，全面总结了我国推进依法行政的成功经验；它遵循中国特色社会主义法治规律，系统部署了今后5年建设法治政府的创新举措；它先后经国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局常委会议审议通过，第一次由党中央、国务院联合发文，实现法治政府建设5年规划与“十三五”经济社会发展5年规划同步同期，描绘出到2020年基本建成法治政府的宏伟愿景、总体轮廓和行动方案。《纲要》是党和政府对人民作出的庄严承诺，是今后5年加快建设法治政府的奋斗宣言和行动纲领。只要我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，在国务院的大力推动下，解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，就一定能破障闯关、攻坚克难，聚小胜为大胜、积跬步至千里，如期实现到2020年法治政府基本建成的奋斗目标。伴随着全面建成小康社会的雄壮乐章，我们清晰地听到法治政府正在铿锵走来。

（来源：《法制日报》2016年8月13日01版）

(责任编辑： 张健 )