熊选国：加快推进公共法律服务体系建设

    公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分,是司法行政机关的基本职责任务。党中央、国务院高度重视公共法律服务体系建设。2014年习近平总书记对司法行政工作的重要指示中明确提出,要紧紧围绕经济社会发展的实际需要,努力做好公共法律服务体系建设。党的十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度,提出要“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》对推进公共法律服务体系建设作出安排部署。这些决策和部署为公共法律服务体系建设指明了方向。贯彻落实习总书记的重要指示和中央的决策部署,司法部新一任部党组提出,要以公共法律服务体系建设为总抓手,统筹推进司法行政各项工作,更好发挥司法行政职能作用,更好满足社会多层次、多领域、个性化的公共法律服务需求,更好满足广大人民群众对美好生活的向往和更高要求。

　　一、加快推进公共法律服务体系建设的重要意义

　　公共法律服务体系建设是一项涉及司法行政各项业务的综合性顶层设计,旨在通过进一步整合司法行政业务职能和法律服务资源,统筹提供优质、便捷、精准的公共法律服务。推动建设完备的公共法律服务体系,对于不断提升司法行政工作能力和水平,全面提升国家和社会治理各个领域各个环节的法治化水平,更好满足广大人民群众日益增长的法律服务需求,具有十分重要的意义。

　　(一)推进公共法律服务体系建设是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面依法治国坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要保障。法治建设的推进以及社会建设从“管理”到“治理”的转变,都会相应产生全社会对法律的普遍需求,这就要求负有统筹提供公共法律服务职责的司法行政机关必须及时回应、协同跟进。只有服务于依法执政、依法行政、公正司法等要求,充分发挥律师(公职律师、公司律师、社会律师)、法律顾问、公证、司法鉴定等职能,不断健全依法决策机制,提高党员干部的法治思维和依法办事能力,才能更好加强和改进党的领导、促进政府依法全面履行职能、维护法律正确实施和社会公平正义。只有服务于法治社会和全社会依法办事要求,充分发挥普法依法治理、法律职业资格考试、律师、法律援助、人民调解等职能,增强全民法治观念、树立法治信仰,引导基层群众依法参与社会治理和法治实践,才能努力使尊法学法守法用法成为全体人民的共同追求和自觉行动,不断提升社会治理法治化水平。

　　(二)推进公共法律服务体系建设是更好满足人民群众法律服务需求的迫切需要。随着经济社会不断发展,法治建设不断推进,人们的法律意识和法治观念不断增强,追求公平正义、参与社会管理的意愿日益强烈,相应催生出对公共法律服务的新的更高要求。这就倒逼司法行政机关必须积极适应人民群众这些新的、更深层次、更为广泛的公共法律需求。为此,应当着力推进公共法律服务体系建设,积极搭建多层次、多媒介的司法行政公共法律服务实体平台和热线平台、网络平台,不断健全公共法律服务网络,丰富公共法律服务产品,切实提高公共法律服务供给能力和水平,努力提升人民群众在公共法律服务体系建设中的获得感、幸福感和满意度。

　　(三)推进公共法律服务体系建设是深入推进司法行政改革、更好发挥司法行政职能作用的重要抓手。司法行政工作点多、线长、面广,长期以来没有形成一个系统的体系和统一的整体。通过公共法律服务体系建设,可以有效整合司法行政各项工作职能,科学配置法律服务资源,打破司法行政各项工作“各自为政”的局面,有利于司法行政机关凝心聚力、精准发力。同时,适应服务型政府建设要求,司法行政机关必须努力实现从“管理”到“服务”的职能转型,按照需求导向、服务优先的理念,更好简化审批环节和程序,规范公共法律服务行为,不断增强司法行政工作的专业性和服务性,打通司法行政改革的“最后一公里”,补齐司法行政工作的“短板”,使司法行政改革能够弯道超车、迎头赶上,把改革举措真正落到实处、见到实效。

　　二、公共法律服务体系建设的现状和问题

　　为推动公共法律服务体系建设,司法部于2014年制定出台《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,各地积极开展试点,取得初步成效。一是公共法律服务实体平台建设深入推进。全国已建立省级平台12个,市级平台210个,县级平台1500多个,乡镇工作站和村居联系点分别为1.7万多个和22万多个,为群众提供了方便快捷的“一站式”综合性法律服务。二是“12348”法律服务热线平台建设成效显著。全国已有20多个省(区、市)实现了“12348”法律服务热线全覆盖,成为司法行政机关为社会公众提供公共法律服务的重要途径。三是一村(居)一法律顾问工作进展顺利。目前,北京、天津、河北、新疆等13个省(区、市)已经率先实现了村居法律顾问全覆盖,预计明年年底前可在全国范围内基本实现全覆盖。四是公共法律服务建设保障机制不断健全。今年1月,国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,首次将法律援助纳入国家基本公共服务范畴,作为“基本社会服务”的重要组成部分。目前,全国已有19个省(区、市)将公共法律服务体系建设纳入本地“十三五”经济社会发展规划,将法律服务纳入政府购买目录,进一步健全了保障机制。

　　在看到经验和成效的同时,也要认识到,由于我国提出加强公共法律服务体系建设的时间还不长,工作中还存在一些突出问题。

　　一是对公共法律服务体系的内涵和外延的认识过窄。还较为习惯于在由政府直接供给、满足人民群众基本需求的基本公共法律服务意义上理解公共法律服务,而没有提高到建设服务型政府的站位,把公共法律服务作为司法行政机关发挥职能作用的基本方式、满足社会公众普遍法律服务需求的意义上来认识。

　　二是对公共法律服务体系建设重要性的认识还不够。对人民群众法律需求的重要性认识还有欠缺,导致对公共法律服务体系建设的政策支持力度还不够,公共法律服务体系建设的体制机制、财政保障以及制度保障等都有待加强。

　　三是公共法律服务体系建设发展不平衡。东部地区以及城镇公共法律服务体系建设起步早、资源整合成效明显;中西部、落后地区以及乡(镇)和村(居)公共法律服务资源紧缺、供给能力不足。

　　四是公共法律服务平台和功能还有待进一步拓展。一些基层公共法律服务中心(站、点)还缺乏规范化标准,存在职能单一、场所设施不完善、群众知晓度不高、使用率偏低等问题。同时一些地方信息化建设相对滞后,导致热线和网络平台建设缓慢,“互联网+”便捷高效的功能优势还未得到充分发挥。

　　三、深入推进公共法律服务体系建设

  　 (一)加强公共法律服务体系建设的顶层设计。公共法律服务是立足于服务型政府建设理念,主要由司法行政机关统筹提供的,以可选择、市场化、公益性和面向公众为主要特征,满足社会公共需求,供全体人民平等享有的公共法律服务和产品,涉及律师、公证、法律援助、基层法律服务、法律顾问和公职律师、公司律师、司法鉴定、法治宣传教育、仲裁、司法考试、人民调解、安置帮教等方面,既包括无偿或公益性的法律服务,也包括面向社会公众提供的有偿性法律服务。要通过公共法律服务体系建设来统揽司法行政各项工作,加强对司法行政工作的顶层设计,使司法行政职能在公共性、法律性和服务性上实现统一,使司法行政改革能够整体谋划、系统推进、不断深化。为此,必须将推进公共法律服务体系建设作为发展完善政府公共服务的一项系统工程,发挥党和政府的主导作用,适时出台关于加强公共法律服务体系建设的专门意见,明确公共法律服务的性质定位、对象范围、供给机制、保障措施等政策,努力建设覆盖城乡以及社会不同领域和群体的完备公共法律服务体系。

　　(二)把公共法律服务平台建设作为公共法律服务体系建设的重要载体。推进公共法律服务平台建设,是推进公共法律服务体系建设的一项基础性工作。司法部近期先后制定出台了《关于推进法律服务平台建设的意见》、《12348中国法网(中国公共法律服务网)建设指南》以及《关于建立司法行政(法律服务)案例库的方案》等一系列文件,专门召开了司法行政系统推进公共法律服务平台建设电视电话会议,对公共法律服务平台建设进行了动员部署。在县(市、区)、乡镇(街道)和村(居、社区)普遍建成公共法律服务实体平台,建成全国统一、互联互通、协同服务的集12348电话热线、网站、微博、微信、移动APP为一体的“一站式”公共法律服务网络平台,推进公共法律服务资源科学布局、均衡配置和优化整合,着力打造实体、热线和网络三大平台。截至2018年底前在全国范围内基本实现村(居)法律顾问全覆盖,到2020年总体形成覆盖城乡、功能完备、便捷高效的公共法律服务网络体系,实现公共法律服务的标准化、精准化、便捷化,努力为人民群众提供普惠性、公益性、可选择的公共法律服务。

　　(三)加强专业领域的公共法律服务建设。拓展法律服务领域、促进法律服务业整体协调发展,必须加强专业领域的公共法律服务建设。经济发展新常态和全方位对外开放,也要求建立健全高层次专业领域法律服务工作制度和机制,为我国“走出去”发展战略保驾护航。为此,需要推动构建国家重大经贸活动聘请中国律师的机制,促使中国律师在国际争端法律解决中发挥更大作用。通过政策扶持,鼓励我国律师事务所在境外设立分支机构,开展国家和地方涉外法律服务机构示范单位(项目)认证工作。适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,开展律师刑事辩护全覆盖工作试点,更好体现人权保障,促进司法公正。开展律师调解工作试点,由符合条件的律师提供民商事纠纷案件的调解服务,在人民法院、公共法律服务中心(站)、律师协会、律师事务所设立律师调解工作室和律师调解中心,支持律师加入各类调解组织担任调解员。发起建立“一带一路”国际律师联合会,筹建“一带一路”国别法律信息数据库和“一带一路”法律服务信息数据库。健全完善优秀涉外法律服务人才推荐机制,推荐优秀涉外法律服务人才进入国际经贸组织的专家机构、评审机构、争端解决机构以及国际仲裁机构,担任我国驻外机构法律顾问,充分发挥专业领域法律服务在服务经济发展新常态和全方位对外开放中的重要作用。

　　(四)进一步加大司法行政机关对公共法律服务体系建设的统筹力度。公共法律服务体系建设旨在通过合理构造和科学整合,实现对司法行政各项职能的统筹和引领,使之有机运转、系统发挥作用。由公共法律服务体系统揽司法行政各项业务,整合各类具体法律服务类型,能够保证公共法律服务体系的各构成元素既独立存在,又相互联系、相互沟通、相互作用,共同构成一个辩证统一的有机系统。公共法律服务体系建设既需要党委政府的领导,也需要相关部门和社会力量的参与和支持。要加强司法行政机关对公共法律服务体系建设的统筹力度,整合目前我国相对独立发展、各自管理的法律服务资源,实现我国法律服务的整体规划和发展,不断提高政府公共法律服务的供给能力。