加快转变粮食生产方式
进入新的历史时期以来，在工业化、城镇化的深入发展和农业现代化相互影响的过程中，粮食生产方式正在发生历史性变化。与之同时，农村经济社会结构正在发生深刻转型，分散小规模经营的方式已经越来越不适应提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率和绝对收益水平的要求，生产方式也越来越不适应现代农业发展的要求。国家的农业支持保护力度在持续加大，农产品市场调控的能力在增强，但支持保护的方式和支持效率、调控的效果、效率都有较大的改进空间，确保粮食和其他重要农产品的视野需进一步拓展。要以科学发展为主题，按照促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求，走出一条保障供应全面、生产结构协调、生产方式可持续的发展之路，需要对确保粮食安全和重要农产品供求平衡的战略取向、战略重点、战略方式均做出战略性调整。
一、发展目标从追求全面保障向保重点转变
新中国成立以来，我国走的是一条依靠国内生产基本满足国内需求的道路。对我国这样一个人口大国来说，这是必要的，也是必然的。但在目前已经利用8亿亩以上国外影子土地面积、国内土地产出能力满足不了农产品自我供需平衡、包括大豆在内的粮食自给率已经低于90%的现实背景下，我国对哪些产品必须立足国内生产、哪些产品要利用国外资源、利用到什么程度解决，确实需要进行战略抉择。日本、韩国、台湾地区最终将大米作为发展重点、放开部分农产品市场，确实有贸易对象国加大施压力度的现实因素，也是自身难以全面满足农产品需求的必然结果，但一定程度上也是经济发展到一定水平后主动寻找更多发展机会并兼顾农民增收和种粮积极性的主动战略选择。目前我国已经到了这个发展阶段，但农业结构究竟应该如何进行战略性取舍，实际上还处于模糊状态。这一问题不解决，将有可能导致什么都抓、但什么都抓不好的局面，长期来看更为被动。重点要从四个层面考虑：
（一）确保口粮绝对安全
口粮自给自足，不仅是确保粮食安全的基本要求，也是民族文化传承的要求，这是民族复兴的本底因素，绝对不可以丢。从2012年的情况来看，我国的口粮消费为24275万吨，其中稻谷、小麦、玉米、大豆、其他品种分别为16656万吨、5705万吨、1145万吨、620万吨、1240万吨。口粮不仅要在总量上确保安全，而且要考虑城乡、不同区域、不同群体的消费特点，确保各个品种都能自给。加上考虑特殊时期、特殊情景的因素，口粮保障目标应比实际消费更高一些。随着口粮消费总体水平和消费结构的变化，保障目标再根据情况进行调整。考虑到提高城乡居民生活质量、丰富口粮品种的需要，也要考虑一定比例的口粮进口。
（二）确保谷物基本自给
在世界农产品供求紧张的情况下，谷物产品是最容易被列入各国政府实施贸易管制甚至禁止贸易的产品。从产品可替代性来看，现有的口粮消费和绝大多数饲料粮很难找到能量和营养相当、又为消费者欢迎的替代品种。因此，对人口大国而言，确保谷物基本自给是实现国家安全的要求。对于不同谷物，由于用途不同，自给水平应当有所区别。对饲料粮、工业用粮，可以适当放宽限制，而主要作为口粮的品种，限制则要相对严格。
（三）确保生产潜力得到充分释放
尽管我国粮食自给率在下降，但仍有很大生产潜力可挖，要重点考虑三个方面：
一是饲料种植。1995—2012年，我国饲料用粮从1.29亿吨增加到2.33亿吨，增加幅度为80.24%，年均增速达到8.78%，与口粮消费减少形成明显对照。目前，我国的种植结构仍然具有“以粮为纲”的色彩，生产饲料对谷物依赖程度过高。但从营养当量来看，苜蓿、青贮玉米等饲料作物可以整体利用，生产效率明显比谷物要高。而且，饲料作物对水土的适应性比谷物更高，发展难度不大。建立粮、饲并重的种植制度，应当成为我国实现重要农产品供给的重要切入点。
二是油料。我国有种植大豆的传统，但单产大大低于美国、巴西、阿根廷等国家，大豆产量明显下滑。要加快改良大豆品种，改善大豆产业的基础设施条件，力争大豆单产水平有较大提高。合理利用山区资源，大力发展油茶、油橄榄、核桃、板栗等木本粮油产业，建设一批名、特、优、新木本粮油生产基地。
三是杂粮。我国的干旱、半干旱及半湿润的偏旱地区（主要分布于昆仑山、秦岭、淮河以北的15个省区市）占国土面积的52.5%，其中旱作耕地占总耕地面积的34.0%。这些地区发展杂粮杂豆的潜力很大，在国际市场上也颇受欢迎。要针对华北、东北、西北地区干旱连年加重、地下水过量开采等情况，因地制宜地压缩水稻等高耗水作物，发展谷子、黍稷、龙爪稷、食用豆类等杂粮杂豆作物。
二、支持保护方式从提升粮价为主向完善多层级补贴机制转变
改革开放以来，我国调动农民积极性的着力点主要在于提高粮食收购价格。在粮价提升有空间的情况下，这对促进粮食生产往往具有显著效果。但当前形势已经发生了显著变化，国际粮价已经明显低于国内粮价，“稻强米弱”、“麦强粉弱”的问题已经出现多年，再提高粮食收购价格不仅会使国库仓容压力加大、储存成本大大增加，而且会影响市场机制的正常运行。从国际经验教训来看，不加限制地提高粮价，最终会面临越来越大的国际市场压力，还会导致粮食市场难以维持正常秩序。根本的出路在于完善补贴机制，使粮食价格维持在与国际市场相当的水平，并使种粮主体获得必要收益。
从实际情况来看，补贴尤其是农业生产资料增支综合补贴水平的大幅度提高，在很大程度上弥补了农民因生产成本上涨而减少的收益。要丰富补贴种类，完善瞄准机制，建立专门针对种粮行为的补贴机制。结合各地实际情况确定标准和扶持对象，建立专门的动态补贴制度。对种粮合作组织和集约化适度规模经营主体，要抓紧研究和完善支持方式。为确保粮食生产经营体系沿着健康方向稳定发展，对直接租赁家庭承包方式下土地的工商企业、经营规模过大的大户，可不予补贴。进一步落实农资动态补贴调整机制，弥补市场价格波动给种粮农民带来的损失。
建立地方补充补贴体系是解决不同地区农民种粮的机会成本很大的基本方针。东部地区、粮食主销区、产销平衡区的经济发展水平较高，农民的非农就业机会较多，尽管种粮的成本利润率较高，但种粮的积极性明显低于中西部地区和东北地区、粮食主产区。确保粮食生产稳定发展，不应只是部分地区的责任，而且从其他地区调入粮食的成本也很高，消费者的负担也很重。要进一步完善粮食省长负责制，明确一定时期各省（区、市）的粮食生产责任，并要求各地根据当地情况建立附加补贴制度，充分调动各地农民种粮的积极性。
三、发展方式从注重保供给向保可持续发展转变
我国的人口数量众多，资源和生态环境承受的压力一直较大。近二三十年来，农村的生产生活方式发生了重大变化。生产方式不合理造成的耕地质量下降、水资源进一步短缺、水土污染等问题，已经对农业的长远发展产生了不可忽视的影响。
农业是国民经济的基础，广大农村区域占国土的绝大部分面积，自然资源要素主要分布在农村地区。农业能否实现可持续发展，农村区域的生态文明建设能否切实推进，对我国生态文明建设、实现中华民族永续发展具有决定性的意义。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态理念，把生态文明建设放在突出位置，合理利用水土资源、科学投入各种化学投入品、发展环境友好型农业，将农业发展成为既能提供农产品、也能提供良好环境的产业。切实转变农业发展方式，努力建设美丽乡村，是走出有中国特色农业现代化道路过程中的重要任务。
传统农业的物质和能量投入基本来自自然界本身，种植业、养殖业和人们生活消费之间形成了基本封闭的生态链，在正常情况下耕地可以得到持续利用。但化肥、农药、农膜等化工投入品大量不合理使用后，导致大量土壤质量下降、阻碍植物生长甚至造成质量安全问题。发展粮食生产，科学、合理、适度使用化学投入品是必要的，但过度投入的状态必须改变。促进化学投入品科学化、减量化使用，是实现粮食生产可持续发展的必然要求。要深入实施测土配方工程，推广有机肥、缓释肥的使用。加快高效低毒低残留农药的开发，继续淘汰毒性农药品种。积极开发生物、物理、转基因等新型病虫草害防治模式和技术。加快发展农膜技术，开发快速降解农膜。
四、经营方式从注重平面拓展向集约发展转变
调查表明，在近年粮食播种面积大量增加的样本县市，都不同程度地出现了黑土层变薄、有机质含量降低、地下水位下降等问题。因此，扩大耕地面积，不应该成为我国发展农业的方向，至少也要保持相当谨慎的态度。在水肥气热条件较好、科技推广体系较为健全的地区，水稻、小麦的单产达到1000斤/亩已经比较常见，玉米的单产水平则更高。如果亩产过千斤的播种面积能够达到10亿亩，我国粮食产量维持在1.2万亿斤以上并不会太难。今后的发展重点，是集中力量改善现有耕地的生产条件。
（一）大力推进水利改革发展
“有收无收在于水”，水利是建设现代农业的首要条件。要落实《党中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的要求，大兴农田水利建设。要统筹推进大中小水利工程建设，切实加强小型农田水利建设，加快发展节水灌溉农业（韩俊，2011）。要将发展节水灌溉提到更加重要的位置上来，大力推广耕作节水、生物节水、化学节水、灌溉节水和集雨节水等综合配套技术措施，确保到2020年农业灌溉用水有效利用系数达到0.55以上。
水利不仅需要加强建设，也需要推进改革。从目前的实际情况来看，水利存在着重建设、轻投入的倾向，多数地方工作的基本任务是争取中央和上级政府的资金实施建设工程项目。但问题在于，仅靠政府资金很难完成水利建设这一长期繁重的任务，创新投融资体制机制，充分撬动金融机构、社会资金，是迫切需要解决的问题。湖北“万名干部下乡挖万塘”的实践表明，如果充分发动各级党委政府和农民的积极性，投入水利建设的人力、物力、财力都可以实现大幅度增加。要在水利设施产权制度、健全管护机制、水利事业单位改革等方面迈出实质性步伐，进一步激发水利发展活力。
（二）加快高标准农田建设和中低产田改造
目前，我国粮食单产不到720斤/亩（2003年为717斤/亩）。而在水肥气热条件较好、科技推广体系较为健全的地区，水稻、小麦的单产达到1000斤/亩已经比较常见，玉米的单产水平则更高。从“十一五”期间实施农业综合开发、农村土地整治等项目的情况来看，通过建设高标准农田实现增产的潜力非常大。要在中央层面抓紧制定统一的农田建设规划，加快集中投入、连片推进高标准农田建设和中低产田改造的步伐。要扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围。推广保护性耕作技术，实施旱作农业示范工程，对应用旱作农业技术给予补助。
（三）提高农业机械化水平
在农村劳动力向非农产业转移、农业劳动力年龄整体水平提高、劳动生产率和效益水平较低的情况下，加快农业机械化发展的重要性已经显得越来越突出。但总体来看，机械化仍然赶不上转变粮食生产方式的需要。湖南、江西的水稻综合机械化率达到60%左右以后就很难突破，江西的机插秧水平还低于10%。目前湖南实现机耕道的耕地仅占38%，总缺口在11万公里以上。80%以上的机具缺乏专门机库，损耗容易加快。机具维修难的问题越来越凸显。湖南的农机具有800万多台（套）、农机手300多万人，但128个县（区、市）中，仅有41个农机站拥有技术培训、安全监测和试验示范等方面的设施。
要继续针对不同地区、粮食作物、耕作制度等的特点，探索低成本快速提升农业机械化水平的途径。重点在南方丘陵地区、贫困山区等地区、水稻等品种耕种机械化方面取得新的突破。机械化不仅是提高劳动生产率的过程，也是转变生产方式的过程。要加快探索农机农艺融合的方式方法，扩大农业机械应用范围。加强机耕道、机械储存和维修等基础设施建设，为机械应用提供条件。
（四）加快农业科技进步
提高科技水平是农业发展的根本出路。按照《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》的要求，科技对农业增长的贡献率年均要提高1个百分点。要积极推进政府主导的多元化、多渠道农业科研投入机制，大幅度增加粮食科研经费，支持与粮食生产相关的基础性、前沿性科学研究。在技术推广上，建立健全农技推广体系，完善以省、地、县农技推广机构为主体，科研单位、大专院校、企业和农业社会化服务组织广泛参与的新型推广体系。在全国普遍建立健全乡镇或区域性农业技术推广公共服务机构的基础上，引进人才，改善办公设备和房屋条件，提升服务能力。完善农民科技培训体系，深入实施农业科技入户工程。
发展良种是提高单产水平见效最快、潜力也最大的领域。当前要以实施种子工程为突破口，使农业科技发展水平得到明显提升。设立种业发展专项扶持资金，健全种业企业税收、信贷、保险支持政策。要加强种子科研基础设施和育种能力建设，推进育种单位与种子企业联合，加快建立以企业为主体的技术创新和品种培育体系，尽快形成全国统一的培育、生产、销售一体化种子产业体系。
（五）科学合理保护利用耕地资源
由于坡度较大、严重退化、污染程度较重、原本属于湿地或者水源地、所在区域地下水位下降过多等原因，一些耕地并不适宜作为耕地。对这一部分，则要根据2014年中央一号文件的要求，在保证修复区农民总体收入水平不降低的前提下，在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草，推进华北等地区的地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿。
五、经营体系从小规模家庭分散经营向构建新型农业经营体系转变
到2013年，我国人均GDP超过6500美元，总体上已经到了工业化中期向后期过渡的阶段，部分发达地区已经进入高度工业化阶段，创新农业经营体系的内在动力已经较强。如何在稳定家庭承包经营制度这一党在农村基本政策的前提下，保护和激励农民种粮积极性，是走有中国特色农业现代化道路过程中的一个重大现实课题。种粮所能获得的绝对净收益水平很低，农民从事粮食生产的机会成本越来越大，客观要求改变小规模分散经营的现状。
（一）加快农民种粮合作社发展
由于种粮收益水平偏低，与蔬菜、水果、养殖、销售等方面的合作社发展相比，种粮合作社发展明显较慢。要将发展种粮合作社作为培养新型种粮主体的首要任务来抓。要加大支持力度、完善支持方式、加强示范带动，继续促进种粮合作社健康快速发展。发挥小型和地缘性合作经济组织在提高内部凝聚力方面的优势与大型、跨地域合作组织在提高市场竞争力方面的优势，鼓励支持合作社以产品和产业为纽带发展联合社。支持合作社兴办加工企业，延长产业链，提高农产品附加值，提升引领能力。
（二）大力培育社区性家庭农场
目前对家庭农场尚无统一的定义，但从调查的情况来看，定义范围过宽过窄都不适宜。从世界农业发展一般特征、相关法律法规、已有成功经验来看，可以考虑将具备达到一定经营规模、经营者为农村集体经济组织成员、非农忙季节一般不雇工、经过统一注册登记四个特征的经营主体明确为家庭农场。近年来，部分发达地区在发展社区性的家庭农场方面已经取得明显成效。对具备一定条件的地区，给予必要的资金、技术和政策支持，积极探索规模适度的家庭农场发展模式。
（三）谨慎发展跨社区粮食生产大户
近年来，跨村组集体经济组织承包土地、经营规模较大、经常雇工、商品化、专业化的经营主体在迅速增加。由于突破了集体经济组织的范围，这类经营主体的经营规模比家庭农场扩张得快得多，呈现出明显的以效益为中心的经营特征，并在解决“谁来种粮”问题、提高劳动生产率、采用先进技术等方面起到了积极作用。对这类经营主体，要允许其发展，也可以因地制宜给予必要支持。但调查也表明，这类经营主体很难实现精细经营、单产不高、单位面积经营成本较高，对农村经济社会的影响也比较复杂，发展可持续性也有明显的不确定性，不宜将其作为重点培育对象。
六、组织体系从家庭作业为主向加强社会化服务转变
从世界农业的发展过程来看，建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。要适应走有中国特色的农业现代化道路的要求，加快构建以农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业等为主体的农业社会化服务体系。
（一）加快构建公共服务体系
我国建立了世界上最为庞大的农业公益性服务体系，这是新中国成立以来农业取得举世瞩目成就的关键支撑。但目前教育、科研、技术推广与需求明显脱节，横向部门分割，纵向难以贯通的问题比较突出，政府支持总体不足与支持效率不高的现象并存。要适应社会主义市场经济规律，根据建设服务型政府和推进城乡基本公共服务均等化的要求，强化政府在提供公共生产性服务方面的责任。对公共服务机构，要在定编、定岗、定员的基础上，加大针对农业生产性服务的财政支持，保证必需的人员经费、业务经费以及其他经费，确保基层具备提供服务的能力。同时，要积极探索新的服务模式，提高服务效率。
（二）加快发展农民合作服务组织
要深入农村，贴近农民，大力宣传和贯彻《农民专业合作社法》，帮助农民了解农民专业合作社的性质、设立、登记、成员权责、组织方式、财务制度、机构变动、扶持政策、法律责任等具体内容。通过减税、低税、免税等税收优惠支持农民专业合作经济组织发展。加大对农民专业合作社的财政和金融支持。帮助合作社真正建立民主决策和监督机制，提高发展的可持续性。进一步加强对专业合作社规范化建设的指导服务工作，结合实用技术培训，宣传产业政策、市场理论及法律法规、合作社基本理论、合作社精神，为农业发展培养高级技术人才和管理人才。
（三）促进农业产业化龙头企业发展
总体来看，我国农业产业化经营起步较晚，发展很不平衡，龙头企业的总体水平不高，市场竞争力和带动农户能力不强，利益联结机制不够紧密。要继续加大对农业产业化龙头企业的支持力度，培育壮大一批成长性好、带动力强并有社会责任感的龙头企业。不断完善龙头企业带动农户的组织制度和利益联结机制，努力使农民稳定地分享到整个产业链的利润。进一步强化龙头企业社会责任，帮助龙头企业树立企业良好的社会形象。
（四）鼓励引导商业化服务发展
从发达市场经济国家的情况来看，农业具有很强的延展性，商业化服务主体在品种培育、生产资料供应、农机服务、农产品储藏、加工和营销等领域具有广阔的发展空间，是农业服务体系不可或缺的力量。我国农业商业化服务主体发展起步较晚，发展也很不平衡。要积极引导社会资金进入农村生产性服务业，营造更为宽松的环境，促进各类商业化农业服务主体在合适的领域较快发展。
（罗丹单位：中央农村工作领导小组办公室，陈洁单位：农业部农村经济研究中心）