吴学安：地方立法有权也须防止任性

第十二届全国人大第三次会议的全体会议表决通过关于修改立法法的决定（草案），在草案说明的最后一段提到，建议赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市等3市地方立法权。东莞市市长袁宝成日前接受媒体采访时表示，要通过制度设计，找到立法质量与立法效率的最佳平衡点，同时要“防止立法冲动，要立良法”（3月16日《南方都市报》）。

十二届全国人大三次会议表决通过关于修改立法法的决定，将原来地市一级的立法权由部分地市（省会市、经济特区市和国务院批准的较大的市）扩大到所有设区的市，设区的市一级人大可以制定地方性法规，政府可以出台规章。这是一次立法体制的重大调整，从草案的一审到目前正在进行的三审，都引起媒体和专家的普遍热议。

立法法的修改不仅意味着一部重要法律的修订和完善，也昭示着对于人大代表制度的坚持和完善迈出了更加坚实的一步，适应了推进国家治理能力和治理水平现代化的新要求。通常认为，这是为适应我国城市化进程快速发展带来的城市治理需求作出的立法决策。在立法问题上不再区分较大的市和一般设区的市，符合目前我国各地城市发展的实际，也是近些年来发展比较快却不属于“较大的市”的地方一直呼吁的。

应该看到，随着立法法的施行，具有各层级权限的立法主体将大大增加，极有可能出现地方性法规与全国性规章、各地地方性法规之间的不统一，甚至一些地方立法进行利益保护的问题。在以往的立法过程中，部门立法一直饱受诟病。国家权力部门化，部门权力利益化成为阻碍立法进步的顽石，也影响了民众对法治的信仰。此次地方立法扩权后，权力任性和被滥用自然也引起人们的担心。

根据立法法修正案草案说明，享有地方立法权的市原来有49个，增加了235个。此次立法法草案中体现的精神是“收控结合”。过去，较大的市享有的立法权几乎没有界限，此次收回来一点，为防止冲突、交叉，造成立法权限不清，省一级地方法规和设区市地方法规打架等，此次立法法将地方立法权的范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。同时，立法法本身对立法权及立法程序的行使和监督，都有明确规定，保证立法权不会被滥用。从这个意义上讲，地方性法规肯定比此前部门规定制度的程序严格，随意性减少，而权威性增加。

立法法作为管法的法，在国家法律体系建设中起着至关重要的作用。不可否认，立法权作为一项重要的公共权力，同样存在着被滥用的可能，防止立法腐败也是反腐败应有之意，要完善地方立法的评估和监督机制，将地方立法权关进制度的笼子里。这就有必要强化上级人大及其常委会对较大的市的立法监督和法规的审查，地方级法规的备案审查不能够走过场，坚决遏制地方立法中出现的地方利益法制化和部门利益法制化现象。全国人大和省级人大着重要加强对地方立法的指导、监督，保证地方立法的质量和效果。人大特别是省级人大，要加强备案审查制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

来源：《法制日报》（2015年3月17日07版）

(责任编辑： 张健 )