加快户籍制度和农村土地制度改革促进新农村建设
一、加快户籍制度改革，实现城乡人口合理流动
建国前我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁移是自由的。一般认为，１９５８年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，开始确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活各个方面，措施配套、组织严密的体系。中国户籍制度的主要特点：通过户籍控制人的活动范围；通过户籍作为利益和资源分配依据；具有世袭等级制特征；主要靠行政命令执行。随着中国向市场经济转型，中国户籍制度的弊端日益显露：剥夺了公民有居住迁徙的自由这一基本人权；造成公民在事实上的不平等；不利于劳动力合理流动；强化了城乡二元结构；阻碍了城镇化进程。这种户籍制度的长期存在，它阻碍了社会正常发展，是一项不合理、不公平的制度，主要是对农民的轻视和限制；造成了社会等级的存在，影响社会公正；无代价向农业提出积累以发展工业、限制农民进程；导致社会成员的不平，农民成了“二等公民”，其身份永远低于城市居民；在城乡二元结构体制下，中国社会资源配置与发展实行先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，以牺牲农村来发展城市，导致农村长期落后于城市等。
改革开发以来，中国城乡发生巨大变化，２０１２年８月１４日，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示，２０１１年，中国城镇人口达到６．９１亿，城镇化率达到了51.27﹪，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。国家统计局发布报告指出，２０１１年，全国人户分离的人口为2.71亿，其中流动人口为2.30亿，流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。另据统计，我国农村剩余劳动力规模在1.2亿到2亿之间，由于受各种制度特别是户籍制度的制约，农民外出务工困难。农民农村农业由于城乡经济社会发展的客观差别，特别是受制与现行户籍制度和二元社会结构，不能享受城市和城市居民待遇。户籍制度严格限制公民的迁徙自由，使农民不能通过自由的迁徙和重新选择职业来改变自己的身份与境遇；由于户籍制度直接依附了不同的就业、受教育、住房、社会保障等社会福利和权益，形成了对农民一系列不公平政策和制度；公民选举权的行使是以户籍为依据，离开原籍的农民很难参加选举，农民参政权受到不合理限制。与社会主义市场经济接轨，必须实现农民的平等权，让农民与其它公民一样成为市场的独立主体，成为市场经济的自由竞争者，成为市场经济的真正参与者。因此，推进城乡一体化发展，首先要取消公民的二元身份制度，加快户籍改革步伐，取消因户籍制度带来的身份差别，清除所有不符合宪法平等保护原则的人为设计，给农民公平公正的国民待遇。解决中国的“三农问题”，要正真赋予农民平等的经济权利、政治权利和社会权利，这就要推进户籍制度改革，保障农民迁徙自由的权利，确保农民以土地为核心的财产权，保障村民自治权，完善农民的选举权和被选举权，确保农民受教育权利平等，保障农民平等就业机会和社会保障权、劳动权。二元户籍制度严重压制了农民的积极性、主动性和创造性，不仅阻碍了城市化快速发展，而且延缓了农民脱贫的步伐，进一步拉大了城乡差距，制约了农村经济的发展。当务之急是取消身份限制，取消农业户口，非农业户口等户口性质的区别，剥离户口背后的利益要素：要按照居住地登记户口的原则，打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一户口制度；取消户口附加条件，恢复户籍本来面目；加快迁徙自由的步伐，实现户籍证件化管理动态模式，强化人口信息化管理手段，实现户籍管理法制化。只有这样，才能加快城乡一体化发展，实现城乡体制一体化，城乡经济一体化，城乡社会一体化，城乡教育文化一体化，城乡社会保障一体化，城乡生态一体化，最终目标是实现城市与乡村的共同繁荣，实现城乡之间生产要素的合理配置和资源共享，实现农业现代化、农村工业化、农村城市化、环境和谐化、社会文明化、农民市民化。因此，户籍制度改革创新是推进城乡一体化的最直接动力。从上个世纪90年代初“卖户口”，到新世纪中央出台一系列对户口改革的措施，改革户籍制度成为我国社会进步的重要标志。1998年7月22日，国务院发出文件，批准公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理做出“四项改革”。2001年，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度的意见》。2008年中共中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”。 2010年中共中央1号文件提出“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。” 2012年2月23日《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》落实有关精神：“深入贯彻落实科学发展观，适应城镇化发展需要，按照国家有关户籍管理制度改革的决策部署，继续坚定地推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。同时，遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和农业现代化、城镇化和社会主义新农村建设、大中小城市和小城镇协调发展，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。”《通知》要求对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题；加快社会主义新农村建设，改善农村居民的生产生活条件，推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，使城镇化和新农村建设相互促进、协调发展，尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权；采取有效措施，为其他暂住人口在当地学习、工作、生活提供方便，对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制订按程序报批后实施。
2012年8月《全国农村经济发展“十二五”规划》提出：深化户籍制度改革，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民；中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件，切实落实国家有关户籍制度改革的政策要求，逐步满足符合条件农村人口的落户需求；继续探索建立城乡统一的户口登记制度；大力改善对暂时不具备在城镇落户条件农民工的公共服务，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口覆盖；保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并研究制定接受义务教育后在当地升学考试的办法；将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险，以农民工、非公经济组织从业人员等为重点，扩大工伤、失业和生育保险覆盖面；多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系；采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题；扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点，逐步提高县级财政在省级财力分配中的比重，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制；依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。这为推进城镇化发展的户籍制度创新指明了方向。党的十八大强调：加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2013年中共中央1号文件强调：“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务，加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。”中国户籍制度改革的力度进一步加大，将极大地推动城乡一体化发展。中国户籍制度改革必须坚持：户籍和社会待遇脱离，实现社会公平公正；取消城乡户口差别、区域歧视，实现“人户分离”。户籍制度改革，有利促进农民市民化，“三农”问题的最终解决必须减少农民和发展城镇；有利促进农村新型化，把传统的农村建设为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村；有利实现农业工业化，大力发展非农产业，实现产业化经营、企业化管理，不断缩小在生产方式上的工农差别、城乡差别；有利促进农村各项事物的民主化和法制化。
据统计，2020年，中国农村人口仍将有6亿左右，以现在中国农业发展水平农村18亿亩耕地只需1亿多劳动力就可以解决问题，农村劳动力转移的任务十分艰巨。改革开放的实践证明，把农民限制在农村，农民富裕不起来，农村也现代化不了。农村也不需要那么多劳动力，促进城乡人口的合理流动，加快城镇化才是最好的出路。
二、加快农村土地制度改革，维护农民权益和加快土地流转
土地是农民最基本的生产资料，土地也是农民最根本的生存保障，是农民的“命根子”。随着社会主义市场经济的发展、工业化、城镇化的加快，我国农村土地制度面临巨大挑战，比如地方政府滥占农民土地、土地流转中的产权问题等。土地制度是一个极其重要的政治经济问题。问题存在于两个方面：一是土地归谁所有，二是土地由谁使用。关键在于土地的产出怎样分配。我国现行的与土地有关的法律主要有《宪法》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》及《村民委员会组织法》五部法律。
新中国成立以来，中国的土地制度经历了三次重大变革：1950—1952年的农民个人土地所有制（农民土地私有、自主分散经营）；1953—1978年土地集体所有制（土地集体所有、集中统一经营）；1978—现在实行的家庭联产承包责任制（两权适度分离、家庭承包经营）。1982年全国实行家庭联产承包责任制的比例达到94﹪以上。30多年来，中国农业年均发展速度达6.7﹪，远远超出同期世界农业平均发展水平。1996年，中国粮食产量突破了5000亿公斤，成为世界最大的粮食生产国。但随着改革开放的进一步深入，特别是农村城镇化的发展，中国现行土地制度的缺陷和深层矛盾日益显现。
中国农村土地制度存在的问题主要在三个方面：土地产权不清晰（农民只有承包权，没有转让和出租权）；土地使用权有期限；土地流转缺乏市场机制。现有的土地制度，农民的家庭承包权不仅缺乏明晰性和排它性，而且缺乏安全性，同时又限制了土地的流动、农民的流动，阻碍了合作经济的发展，阻碍了城镇化的发展。土地制度是农民占人口大多数的中国最重要的制度之一。1984年中共中央1号文件明确规定农民土地承包期应在15年以上。为进一步调动农民的积极性，1988年的《宪法》修正案第二条规定土地使用权可以依法转让，同时取消对土地不得出租的限制；1993年《宪法》修正案第六条把“家庭联产承包责任制”这一农村改革的重要成果用宪法的形式肯定下来，同时1993年明确提出农民土地承包期再延长30年不变。江泽民提出30年后也没必要变，温家宝则说永远不变，不仅稳定承包期，还要稳定承包地块，反复强调“增人不增地、减人不减地”。2004年《宪法》修正案完善了农村土地征收制度，明确规定国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予偿。但补偿范围过窄和补偿标准过低，这土地征收制度仍然是在计划经济制度下形成的。现实中的矛盾却推动着制度的发展。我国农村土地产权制度的特点是，农村土地集体所有权主体不明确，“集体”到底是谁不清楚。“集体”可以有乡镇、村、村民小组三级，农民的土地利益被虚化。集体土地所有权法人地位的模糊和土地产权主体的多元，必然导致责、权、利的边界不清和不同土地所有权主体之间的冲突，集体土地所有权最终无法得到实现。由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。因此，法律需要进一步明确农民土地承包权的内涵，确保农民土地在转让、出租、入股、抵押、收益等土地权益。同时，土地征收绝不是可以低价，甚至无偿使用农民土地，要保障农民的协商谈判权。土地征收的目的是为了公共利益，但是立法至今未对公共利益的范围及判断标准作明确的规定。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也得通过征地取得。随着中国市场经济的不断发展，特别是城镇化的快速发展，土地供需矛盾日益突出，主要是征地规模越来越大，征地规模越来越宽，补偿标准太低，安置方式单一，农民生活没有保障，由此引发的社会问题居高不下。
据不完全统计，1996—2003年，我国耕地面积从19.5亿亩减少到18.51亿亩，失地农民问题越来越严重。耕地的流失主要源于这样几个途径：建设占用耕地，大量耕地的违规、非法占用，不断侵害了农民的土地权益，也危及国家粮食安全；水土流失造成耕作层的土地流失；污染对耕地的破坏；人为的落荒；缺水导致耕地减少等。1978年全国城市建成区面积7438平方公里，到2002年达到25972平方公里，每亩最低按10万元计算，农民为城市化和工业化提供了10万亿的土地资产。如果按照市价给农民征地补偿款，每年400万亩，相当于4000亿元人民币，相当于2004年中央财政给“三农”支援资金的13倍。另据有关统计，1978年以来农民失地的财产权益损失约5万亿元。据统计，到2003年底，我国失地农民高达4000万，1980—2004年各级政府从农民手中拿到的土地级差地租高达10万亿元。可见，所谓“经营城市”实质就是通过不合理的征地制度廉价获取农民的土地利益。
2002年，针对一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实，损害了被征地农民利益的情况，为确保被征地农民合法权益，国家下发《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》。《通知》强调：一、充分认识做好征地工作的重要性，征地工作涉及被征地农民的切身利益和长远生计；二、依法把好征地补偿安置审查关，征地首先要考虑农民的补偿安置；三、大力加强征地批后跟踪检查工作；四、积极探索解决征地问题的有效途径；五、严厉查处征地中的违法违纪行为。《通知》指出: 对征地补偿标准偏低、安置措施不到位、失地农民生活无出路的，要及时向当地人民政府汇报，采取补救措施;要推广各地做好征地工作的成功作法，采取多种途径，妥善安置被征地农民的生产和生活。
针对征地制度暴露出的问题和矛盾，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要根据保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度、完善征地程序，要严格界定公益性和经营性建设用地，征地必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。2004年10月，国务院颁发《关于深化改革严格土地管理的决定》,对改进征地程序和健全对被征地农民补偿机制等方面作了规定。2005年，针对一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理的经济补偿和生计安置，引发农村群体性事件的情况，温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上就农村土地问题发表重要讲话，提出要加强土地管理，坚持土地基本经营制度不动摇，保护农民的土地承包权益，要严格控制建设用地，运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。温家宝指出：“近些年，大量农用地转为非农用地，不仅为工业和城市发展提供了土地资源，而且通过土地征用和出让，为城市建设筹集了大量资金，这是一些地方城市建设之所以能快速发展的一个重要原因。但这也是以对农民补偿偏低、牺牲大批良田为代价的。如果不清醒地看到这一点，就会盲目圈占耕地，使投资规模膨胀和投资结构失衡，并产生大量失地农民，给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。因此，我们在宏观调控中启用了土地和信贷两个“闸门”，其中土地这个闸门对抑制部分地区、部分行业投资过热具有釜底抽薪的作用，既控制了投资的盲目过快增长，也保护了最珍贵的土地资源，效果是显著的。但我们也必须看到，现在固定资产投资反弹的压力仍然很大，一些地方占用土地的冲动仍然十分强烈，保护耕地特别是保护基本农田的任务仍然十分艰巨。特别需要指出的是，一些地方违法征占农民耕地，不给农民合理的经济补偿和生计安置，引发农村群体性事件，仍然是影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题，必须引起各级党委和政府的高度重视。我们要长期坚持最严格的土地管理制度，严格控制建设用地的占用规模。严格执行耕地占补平衡制度，而且决不能搞账面平衡，必须做到面积和产能的双平衡。 要依法加强土地管理。无论是土地承包、流转，还是土地征收征用，我们都已经有了比较完备的法律法规。要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。”2004年中共中央1号文件提出要“加快土地征用制度改革”：要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围；完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。2005年中共中央1号文件对于严格保护耕地提出进一步指导意见。2006年中共中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验；完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。2008年，中共中央1号文件提出“切实保障农民土地权益”：继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制；对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地；对违法违规占地批地的，坚决依法查处；严格农村集体建设用地管理，严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地；城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，必须严格控制在国家批准的范围之内；依法规范农民宅基地整理工作。
2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出要进一步完善农村土地管理制度：按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度；坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线；划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡；搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权；农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益；抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。《决定》为农村土地制度改革指明了方向，为进一步保障农民土地权益奠定了基础。
2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出“有序推进农村土地管理制度改革”：坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护；落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核；加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算；力争用３年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织；有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益；按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点；加快修改土地管理法。针对一些农民工落户城镇或户籍变动土地利益受损的情况，2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》强调：农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实避免擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民权益。禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。《通知》的下发，对保护农民工土地权益起到一定作用，特别是有利于遏制城乡上下的“圈地风”。
为进一步解决土地的保护、使用、效益等问题，推动城镇化健康、有序发展，2012年8月《全国农村经济发展“十二五”规划》强调：一、稳定和完善农村基本经营制度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，完善农村土地承包法律法规和政策，全面推进集体林权制度改革，完善草原承包经营制度，健全覆盖耕地、林地、草原等土地资源的家庭承包经营制度。保持现有土地承包关系稳定并长久不变，全面落实农村土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。二、有序推进农村土地管理制度改革。加快推进农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权、登记、颁证工作。完善农村宅基地管理制度，严格宅基地管理，禁止违规多占宅基地，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活和利用好农村现有宅基地，探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。规范城乡建设用地增减挂钩改革试点，严格控制试点范围和试点规模，确保土地增值收益及时全部返还农村。三、改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，严格履行征地程序，完善征地补偿制度。提高农村土地征收补偿水平，依法征收农村集体土地，按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。将农村集体经营性建设用地使用权转让纳入现行的城市国有土地市场统一管理，对依法取得的农村经营性集体建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。党的十八大报告提出：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
2012年11月28日,国务院通过土地管理法修正案(草案),对农村集体所有土地征收补偿制度作了修改，本次修改的主要内容是提高征地补偿数额,提高额度至少为现行标准的10倍。农村土地转换成商业、住宅、工业用地,是合理的城市化和工业化进程,但必须确保农民的利益补偿,方能促进社会经济稳健发展。提高征地补偿标准，既是保障农民土地权益的要求，也是有效控制征地规模的有效措施。这对土地征用中存在的征用范围过大、征地标准过低并且补偿不到位特别是失地农民的生活保障问题的解决起到很好作用。
2013年中共中央1号文件指出：建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。一、稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。深化国有农垦管理体制改革，扩大国有农场办社会职能改革试点。稳步推进农村综合改革示范试点。二、全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。各级党委和政府要高度重视，有关部门要密切配合，确保按时完成农村土地确权登记颁证工作。深化集体林权制度改革，提高林权证发证率和到户率。推进国有林场改革试点，探索国有林区改革。加快推进牧区草原承包工作，启动牧区草原承包经营权确权登记颁证试点。三、加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。这对尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能，改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利起进一步指导作用。土地征用政策体现国家对土地的终极所有权，它有利于限制地方政府滥占耕地、非法征地的行为，但由于农村土地产权本身的模糊性，在补偿标准和补偿费用的分配上存在较多的问题。党的十八大强调：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径；要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这对切实保障农民土地权益，推进新农村建设将起重大积极作用。