《瞭望》：让国家扶贫嵌入式审计护航扶贫资金

文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

审计署日前发布的2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果显示，7个省10个州县的84个单位或个人违规将扶贫资金用于市政设施建设等非扶贫领域以及公务接待、职工福利等，涉及资金11299.12万元；7个省11个县的22个扶贫项目由于项目前期可行性研究不充分，后期工作不到位，未实现预期效果，涉及资金3783.23万元。

　　当前，中国的脱贫攻坚进入到啃硬骨头的关键阶段。中央已明确提出，要更加聚焦自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区。新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于这些地区，这对扶贫资金的使用提出了更高的要求。

违规和低效是扶贫资金使用需要直面的两大问题。一方面需要确保资金使用的合规、安全，另一方面还需切实提高扶贫资金的使用绩效。《瞭望》新闻周刊记者近日在山东省调研中发现，当地推进审计与扶贫相结合，探索出了一些可供借鉴的经验。

嵌入式审计将风险防控关口前移

　“以前风险点比较多，甚至还有优亲厚友和把钱存在个人账户的情况。对扶贫工作开展嵌入式审计后，扶贫领域违规违纪的严重程度大大降低，风险点也比以前少了，问题发生率也大幅下降，有力地发挥了审计监督的震慑作用。”《瞭望》新闻周刊记者采访时，山东省扶贫办有关负责人如此总结扶贫领域嵌入式审计的作用。

2016年初，山东省扶贫办与山东省审计厅商议，决定将审计监督的关口前移，直接把审计监督嵌入到全省脱贫攻坚全过程。山东省审计厅有关负责人告诉本刊记者，目前共抽调了8名熟悉财政、金融、投资等审计业务的骨干，在省扶贫办内部设立审计监督组，同时也是省审计厅派驻省扶贫办审计处，参与脱贫攻坚全过程工作，既对省扶贫办内部决策运行进行监督，又对全省各地扶贫开发工作实施督查。

具体审计中，围绕“六个精准”“五个一批”的要求，重点关注扶贫开发政策措施的进展和效果，着力发现和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为、慢作为、假作为等问题，促进各项政策措施落地生根、不断完善和发挥实效。

在资金方面，循着扶贫资金流向，从政策要求、预算安排、资金拨付到地方使用、项目建设、贫困户收益等，实行全过程跟踪审计，重点审查各级扶贫资金管理部门对扶贫资金使用的监管情况，着力揭示由于监管跟不上、风险管控能力差等原因，造成违规使用扶贫资金、资金使用效益不高等问题。

不仅如此，嵌入式审计沿着权力运行和责任落实的轨迹，以问题倒逼责任，推动各级党委政府严格履行职责，层层压实责任，从严从实监管，确保按时、保质完成当地的脱贫攻坚任务。

目前，山东脱贫任务比较重的市和县已相继设立审计监督组，将审计监督工作嵌入脱贫攻坚的全过程。市级扶贫办已成立审计监督组4个，县级层面成立审计监督组20个，其他县（市、区）也与审计部门联合安排了专门人员负责本地区扶贫审计工作。

在当地干部看来，这一创新之举的意义在于，变事后审计为事中监督，更早介入，逐步形成了“发现问题有记录、解决问题有要求、处结问题有专报、专报问题有追踪、未改问题有约谈、弄虚作假有问责”的工作机制，大大提高了扶贫审计的时效性。

在监督内容上，随时调整审计监督重点，充分发挥嵌入式审计紧密跟踪、及时发现、快速整改的优势，从关注资金、项目、绩效扩展到脱贫质量、脱贫成效和驻村帮扶等内容，参与性更高，覆盖面更广。

预防作用也更突显。坚持一般问题立说立改、就地整改；重要问题提出要求、限期整改；严重违纪违规问题及时移交、严肃处理的原则，及时纠正扶贫开发过程中偏离预期结果的情况，逐步规范扶贫开发各环节行为。当地一位干部说，“这为扶贫开发植入了‘免疫系统’，达到了‘治未病’的目的。”

“变事后审计为事前提醒，变查办问题为纠错机制，瞄准目标，精准发力，靶向治疗，将更好为脱贫攻坚提供坚强审计保障。”山东省扶贫办审计监督组有关负责人梁芳表示。

着力提升扶贫资金使用效能

在聊城市莘县古城镇，《瞭望》新闻周刊记者调研了解到，2016年，古城镇舍南街村养牛场项目，因经营不善，存栏量低，扶贫资金投入后未能较好发挥脱贫增收的效益。

古城镇党委书记李景颜告诉《瞭望》新闻周刊记者，过去村民也有养牛的传统，但都数量少，比较分散。扶贫资金进入后，当地村民觉得养牛有经验，便申请了养牛场项目。但由于市场波动，养牛效益大幅下降。在审计指出扶贫效益问题后，镇扶贫资产管理小组及时对扶贫资产进行清算，从合作社缴回了34万元，统筹用于2017年产业扶贫项目。

“以前我们觉得，只要扶贫资金花出去，见到了实实在在的实物，不违规就没有问题了，但审计监督促使大家对扶贫资金的使用效益有了更深认识。不仅要花得合规，还要花得有效益。”莘县扶贫办主任陈岩磊对《瞭望》新闻周刊记者说。

无论是嵌入式审计还是专项扶贫审计，扶贫资金的使用效能都是审计关注的重要内容。审计从项目论证、方案编制、招标采购、施工和验收等主要环节入手，把项目运营和收益分配作为审计的关键环节，重点关注项目前期论证的科学性、审批的严谨性以及项目建设的合法合规性、项目建成后的效益性等，促进扶贫项目发挥实效。

莘县县委副书记吴黎明对《瞭望》新闻周刊记者表示，2016年以来，省审计厅、省扶贫办审计监督组先后对莘县扶贫开发工作进行了专项审计，在资金分配管理使用、项目建设运营管护、扶贫绩效及贫困户收益等方面，发现村级实施开展的种养殖项目成效较低、贫困户获得收益不高、项目帮扶贫困户覆盖面偏低，以及扶贫资产疏于后期管护损失浪费等突出问题。

他指出，在审计整改建议的推动下，莘县建立健全了风险防控机制，与实施主体签订合作协议，明确管理责任、运营权益、收益分配等，采取房产抵押、第三方担保等方式，增强履约偿付能力，避免“重建轻管”现象。同时，建立预警机制，当项目经营不善，净资产达到专项扶贫资金1.2倍的临界值，对实施主体实行强制清算，缴回贫困户和村集体的股权。

在聊城市茌平县，审计也发现了扶贫车间效益不高的问题。茌平县委书记张琳告诉《瞭望》新闻周刊记者，目前当地对资产收益扶贫项目形成的资产，无论是企业经营还是村经营，均组织第三方评估机构进行资产造价评估，确定扶贫资产初始价值。镇、村成立扶贫资产管理小组，设立资产收益扶贫专账，将扶贫资产纳入登记台账管理，随时掌握扶贫资金、资产的增减变动情况，加强动态监测与管控，避免“一投了之”现象。

把脉完善扶贫机制

在开展扶贫审计的过程中，除了对具体项目开展审计外，审计部门还从完善扶贫机制的角度提出了重要建议。

首先是“五个一批”的人口划分需要更加精细。比如在“发展产业脱贫一批”中，其中还包括了80多岁的老人。“这类老人劳动力都丧失了，还把他划在产业扶贫序列，就站错了队。”山东省审计厅农业与资源环保审计处处长庄欣对《瞭望》新闻周刊记者表示。

其次是“三位一体”大扶贫格局需要进一步发力。目前看，一些地方的扶贫仅靠财政资金是不够的。行业扶贫也需要提高精准度，一些在贫困地区修的路，并不在真正的贫困村。扶贫资金一定程度上是“嫌贫爱富”的，因为越偏远的地方，条件越落后，所需的资金也越大。同时，社会资金的作用需要进一步发挥，要在脱贫攻坚上真正形成三方合力。

再者是产业扶贫要尊重市场规律。产业扶贫是促进贫困人口持久脱贫的重要途径。但在推进产业扶贫的过程中，发展什么产业和产业发展到多大规模，既要结合当地资源禀赋，也要与市场需求有效对接。要避免出现违背市场规律大力投入资金建设，最终因为价格下跌造成损失或扶贫效益不高的情况。

最后，要弘扬赡养老人这一中华传统美德。目前，有个别地区一些家庭子女未尽到赡养老人的义务，子女的房屋等都很好，而老人的居住条件很差。对此，国务院扶贫办综合司司长苏国霞日前表示，脱贫攻坚过程中的道德风险问题需要关注，不能财产都分给了年轻人，老人成为贫困户让国家扶贫。

本刊记者了解到，针对子女不养老的问题，山东通过实施“孝诚爱仁”工程，建立孝善基金、推广邻里互助、加强司法干预，引导子女自觉履行赡养义务，倡树良好家风。目前，山东全省已建立各类孝善基金会12841个，募集资金2.53亿元，惠及老年人62.35万人。