国家财政“三农”支持政策的回顾与展望
财政“三农”支持政策是国家财政政策的重要组成部分，也是促进农业和农村社会经济发展的重要财力保障。改革开放30多年来，随着公共财政改革的推进和国家财力的大幅度增长（由1978年的1000亿元增长到了2007年的5.1万亿元），国家对财政的“三农”支持政策进行了重大创新，在强化农业基础地位、促进农民增收、推进新农村建设等方面，发挥了积极作用。本文主要从实证角度出发，在概要分析财政“三农”支持政策变化与现实问题的基础上，进一步提出未来的政策取向。
一、近年来国家财政“三农”支持政策的重大创新
近年来，为贯彻落实好中央提出的统筹城乡发展和社会主义新农村建设的原则精神，防止城乡差距过度拉大，国家财政积极调整预算分配结构，不断创新财政支农政策，切实加大“三农”投入力度，在公共财政覆盖农村方面迈出了实质性步伐，新农村建设取得了一些重要进展。概括地讲，近年来财政新出台的“三农”政策主要包括：
1.从规范农村税费到取消农村“三税”。过去很长一段时期里，农民承担着极其繁重的税费负担以及名目繁多的“三乱”负担。因此，2000年以来我国开始进行农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策，农民负担显著下降。从2004年开始，我国农村税费改革进入新阶段，实行了取消农村“三税”的政策，即取消烟叶以外的农业特产税，取消农业税，取消牧业税。截至2004年底，我国只有山东省、河北省、云南省的部分地区仍保留有少量的农业税。自2006年开始农业税在我国完全消失。为此，中央财政安排了大量转移支付，其中2005年中央财政农村税费改革转移支付662亿元，比上年增长26％；2006年中央财政转移支付力度更大，达到780亿元，再加上地方转移支付，达到了1030亿元。
2.对农民实行“四项补贴”政策。“四项补贴”即针对种粮农民实施的直接补贴以及针对粮食生产省安排的良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。2004年国家财政在这些方面的投入总计130多亿元，2005、2006年在这些方面的补贴投入力度更大，分别为163亿元和309亿元，对增加农民收入，刺激粮食生产，促进农业生产条件的改善，发挥了重要作用。
3.加大对农村基础设施和社会事业发展的投入。主要包括：一是国家利用长期建设国债安排的“六小工程”，即农村节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏。二是“两免一补”，即对农村义务教育阶段家庭贫困中小学生免费提供教科书，免收杂费，同时对寄宿生补助生活费的政策。从2007年开始我国农村义务教育已完全免费。三是新型农村合作医疗制度改革。2004年，中央财政出10元，地方财政出10元，农民个人出10元，用于农民大病统筹；从2005年开始，中央财政出20元，地方财政出10元，农民个人出10元，用于农民大病统筹。2006年全国有50.7％的县进行了改革试点，2007年扩大到了80％以上的县。这对于缓解农民看病难问题，将发挥重要作用。
4.对县乡财政实行“三奖一补”政策。即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县的财力性转移支付给予奖励，其目的在于充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，其目的在于促进县乡政府提高行政效率；对产粮大县给予财政奖励，其目的在于调动政府抓好粮食生产的积极性；对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，其目的在于体现公平原则。2005年，中央财政实行这一政策的财力投入共计约150亿元，2006年投入235亿元，对缓解县乡基层困难，起到了积极作用。
5.实施农村劳动力转移培训阳光工程。目标：2000～2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力进行引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006～2010年，上述三个数据分别是5000万人、3000万人和两亿多人。为此，中央和地方财政都安排了相应的资金投入。
可以看出，近年来财政“三农”支持政策的内容非常丰富。其基本政策导向是，一方面取消税费，大力减轻农民负担；另一方面加大对农村社会经济发展的投入，为“三农”发展创造更好的条件。2001～2005年，仅中央财政用于“三农”的资金就达11300多亿元，年均递增17％，是改革开放以来投入增加得最多、增长幅度最快的时期。2006年，中央财政安排用于“三农”的支出达3397亿元，比2005年增加422亿元，增长14.2％，占中央财政总支出增量的21.4％。这体现了国家财政重视“三农”、以人为本的政策要求。
二、当前国家财政支农政策运用中存在的主要问题
1.财政支农资金投入总量规模不足，比例不高。近年来，我国财政收入大幅度增长，财政支农投入虽然也增长较快，但仍滞后于财政收入增长速度，达不到“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一要求。而且，财政支农资金占中央财政收入的比重处于波动状态，有些年份甚至是降低的。总体来看，近几年财政支农资金大幅度增加，但即使以广义的财政支农资金口径计算，我国财政支农资金仍然不足，与农业增加值占GDP的比重并不相称。
地方财政支农力度弱，支农意愿不足，政策执行偏差。地方政府对农业的投入严重不足。分税制改革导致地方财政特别是省级以下财政支农资金投入明显弱于中央，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。实际操作中，很多地方财政支农政策出现偏差，农业投入不足且比例失调。一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产的支出，农业项目的配套资金不能到位，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。农村小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等本应由政府财政投入，但由于财政投入缺位，导致农村生产和农民生活条件改善不显著。农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等公共产品更是提供不足。在这种情况下，地方农业生产和农村事业的发展大部分依赖于中央财政的“恩赐”。而支农资金大部分由上级财政（通过各种专项转移支付资金）拨付，由于信息不对称，资金监管难度大，支农成本也就不可避免地增加了。
2.财政支农资金结构不合理。
（1）事业费支出严重挤占生产性支出。有关资料表明，我国直接用于农业生产性支出的资金大概仅占支农资金总额的40％左右。而各项事业费支出数额较大，增长速度较快。农业事业费主要用于相关部门的人员经费和办公经费，农民基本沾不上边，不能真正用于支农。另外，农业事业费内部分配结构也有失偏颇，人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢；农业财政生产性支出中，直接用于农业基础设施建设的比重低，用于农业科研与推广应用的比重更低；农业基础设施建设投资中，用于大中型社会性水利设施建设的比重较高，用于改善农村生产生活条件、促进农民增收的中小型公益项目的比重较低。
（2）间接支持多于直接支持。我国财政支持的主要是农业生产领域和流通领域，直接用于流通环节的补贴过高，而农民真正急需的公共领域财政支持不足。尽管有些间接支持是必要的，但不像发达国家那样有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主的收入补贴等，对农民增收贡献很小。一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，没有或缺乏足够的投入保障。
（3）支农资金使用结构不合理，政府支农投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府的投资主要用于大中型基础设施项目，省级政府的投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，中央与省级政府仅对个别地区和特殊类型的小型基础设施项目投资进行适当补助（如老少边穷地区等），农村中小型基础设施项目建设的职责在基层县（市）和乡镇政府。近年来，国家在大中型基础设施建设方面的确取得了重大进展，“大动脉”的顺畅程度大为提高。但由于基层政府财力有限，加之部分地区对农业基础设施建设重视程度不够，农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。尤其是农村税费改革以后，很多地区的县乡财力进一步积弱，投入能力受到严重制约。在这种情况下，即使中央和省级大中型水利和道路工程修到了“家门口”，农民实际上也不能受益。“最后一公里”不打通，效益就体现不出来。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。
（4）农业科研与推广等服务性领域支出比重较低。现行农业科技投入水平与农业在国民经济中的重要地位很不相称。一些关系农业和农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目缺乏足够的投入保障。我国农业技术推广经费占农业GDP的比重远低于世界平均水平，农业科研成果转化率很低。农产品产前和产后，尤其是社会化服务、产业化经营、农产品检验检疫等环节，政府支持力度明显不够。此外，目前大部分水利资金被应急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程项目上，农业节水技术研究推广投入也远远不够。
3.财政支农资金宏观效率不高。近年来，随着中国政府对农村经济社会发展问题重视程度的提高，财政支农资金规模越来越大。目前，国家发展和改革委员会，科技、财政、农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金，在分配上尚未形成一个有效的协调机制，导致资金使用分散现象较为严重，直接影响了投入效率。
4.县乡基层财力薄弱。县级财政是国家财政体系不可分割的组成部分，也是县乡社会经济发展重要的推动力量，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及政策调控的作用，更好地为县乡基层政权履行各项职能服务。只有在县乡财政稳步发展和财力不断壮大的基础上，基层政权才有权威，农村公共产品才能得到提供，县域社会经济健康协调发展才有保障。
20世纪80年代以来，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在许多困难和问题，日益成为目前我国财政领域面临的突出矛盾，同时也在很大程度上制约着农村公共产品的供给。
（1）不同区域之间县乡财政差异极大。大量资料表明，我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦是如此，甚至比经济差异还要大。县域之间无论是财政收入，还是可支配财力及人均财力，都存在很大差距。财力雄厚的县，财政收入可达几亿甚至几十亿元，既可支持科教，又可支持经济，发展后劲足；财力匮乏的县，财政收入几千万甚至几百万元，连最基本的温饱问题都保证不了，无后续财源可言。
（2）县乡财政赤字和债务状况较为严重。众所周知，我国地方财政每年算总账基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况并不相同，一个突出问题就是基层财政赤字较严重，债务数额较大，这势必会对未来的财政发展构成压力。
（3）欠发工资问题主要表现在县乡基层。保证行政事业单位职工工资发放是财政的基本职能，但实际上我国财政运行并不能切实做到这一点。一般来讲，县以上各级政府的工资发放没有问题或问题不大，问题主要表现在县乡基层，而且绝不是个别现象。工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部，此问题更为突出。近几年中央非常重视工资发放工作，并加大了工资转移支付力度，但由于种种原因，这一问题并没有完全得到解决。
我国县乡财政运行除以上问题之外，有的地方还存在财政虚收问题，在农村税费试点地区不同程度地存在财政收支缺口增大等问题。那么，问题的症结和原因在哪里呢？本文认为主要有以下几个方面：一是事权和财权不对称；二是财政供养人口太多；三是财政管理中存在开支随意性大及铺张浪费问题；四是有不少基层地方盲目办企业，搞政绩工程、形象工程，加剧了财力紧张的局面；五是财源单一，以农业为主，经济基础差，财政收入增长乏力。
三、未来的改革思路与建议
1.切实加大国家财政对“三农”的倾斜力度
（1）加大政府对农村基础设施建设的投入力度。要调整今后长期建设国债的使用方向，加大对农村公共建设的投入力度，重点解决农村水、电、路等公共设施问题。这不仅有助于改善农村的落后面貌，而且是扩大内需，拉动经济增长，促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外，要逐年增加一部分中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。这一方面可以改善农村生活、居住和生产条件，另一方面可以创造大量就业机会，直接增加农民劳务收入。再就是结合“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施建设主要依靠农民群众投资、投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
（2）建立公共财政与世界贸易组织框架相适应的农业支持政策体系。明确农业财政支持的方向和重点至关重要。具体考虑：要加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等；要支持农业结构调整，主要涉及提高农业综合生产能力，发展具有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等；要支持和完善农村公共服务体系，搞好产前、产中、产后服务；要完善农业补贴政策，在逐步加大“三项补贴”力度的基础上，建立和完善农业生产资料补贴制度，缓解农业生产资料价格上涨的压力，降低农民的生产成本，增加农民收入。再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能，调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境；国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业；改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助；还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。
（3）切实加大国家财政对农村社会事业发展的投入力度。一要建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。通过深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步免除农民子女义务教育阶段缴纳的杂费、课本费，对农村贫困家庭的寄宿生补助生活费，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围，基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制；中央重点支持中西部地区，兼顾东部困难地区，建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障机制，促进教育公平。二要切实加强国家对农村卫生服务的投入。加大中央财政卫生支出在经济不发达地区的支出总量，提高支出比例，缩小财政卫生资源配置的地区差距；加大对农村卫生服务的财政支持力度，特别是财政对农村公共卫生服务的支持力度，缩小卫生服务的城乡差距；对财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向作出调整，以乡村两级为主；明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。三要探索建立农村社会保障制度。加快推进新型农村合作医疗制度建设。2006年，新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40％的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助标准提高到每人每年20元，地方财政也将相应增加投入，农民缴费暂不增加，争取2008年在全国基本推行，2010年基本覆盖全国农村。要建立规范有效的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的《农村五保户供养工作条例》，健全和完善农村特困群体定期定量救助制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步解决进城农民工与被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的大病医疗和养老保障办法。四要把农村劳动力培训经费纳入财政预算，建立支持农村劳动力培训的长效机制。
2.建立规范的支农资金管理机制
（1）积极推进支农资金的整合。要坚持以县为主推进支农资金整合工作。选择若干县级单位作为试点，开展资金整合试点。同时，允许并鼓励各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合有效途径。以发展规划引导支农资金整合，积极打造支农资金整合平台。通过项目的实施带动支农资金的集中使用。
（2）积极创新财政支持、民办公助的机制。新农村建设，一方面要充分发动群众，充分调动农民自主投身新农村建设的热情和能动性，真正发挥农民的主体作用；另一方面，要改变国家支持的方式，通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，形成在国家投入带动下，农民自己投工、投资改善农村生产生活条件的机制。
（3）规范并加强财政支农资金管理。一要建立以需求为导向的农村公共产品供给决策机制，逐步实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。为此，要加强公共服务需求调查，充分反映农民的需求重点，建立农村公共产品供给优先顺序。二要建立以结果为导向的财政支农资金使用机制。尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价指标体系，根据评估结果实施激励与约束并重的考核机制。对专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，对项目管理部门、实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。三要建立严格规范的财政支农资金监督检查机制。把对支农资金使用管理的检查作为财政监督的重点，并自觉接受审计等社会各方面的监督，严厉查处资金使用管理中的违法违规行为，防止损失浪费，提高支农资金使用的规范性、安全性和有效性。
3.着力深化县乡财政管理体制改革
（1）扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和管理方式改革试点范围。有条件的地方要进一步改革省对县财政体制，适时适地推行“省直管县”财政管理体制。现阶段，缓解县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区，可进一步扩大“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率与资金使用效益。在试点推广过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特殊性，注意“省直管县”体制中县（市）与其原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。而且，由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革，还要防止县乡财政短期逐利行为，避免改革试点步入“一放就乱”的误区。此外，要分类确定县对乡财政管理体制，继续推进“乡财乡用县代管”财政管理方式改革，确保乡镇政权正常运转。改进“乡财县管”管理方式，针对手续较多、行政成本增大的问题，可在全省或全县范围内开发使用统一的信息软件，实现信息互享、网上审核，提高办事效率，减少行政成本。
（2）完善县乡财政收入体系。进一步完善省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。根据各地方的社会、经济、财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。土地出让金等已纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。支持并鼓励县乡政府繁荣县域经济，做大经济财政蛋糕，按照科学发展观的要求形成县域经济自我发展、自我创新、自我积累的良性循环。
（3）加强县乡财政管理。要明确各级政府对农村基层事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出，同级财政应安排足额经费，不留资金缺口，尽量降低或避免县乡财政的配套额度。减少上级财政对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力。对于县乡应承担的事权，要通过加强财政监督，满足农民基本公共福利所需的资金要求。通过“乡财县管乡用”改革逐步强化乡镇财政的预算约束，按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则确定合理支出顺序。积极推进县乡预算管理制度改革，提高基层财政预算的完整性、透明性，构筑基层公共财政框架，实现基层财政的高效管理。
4.积极化解乡村债务
（1）坚决防止新的乡村债务发生。一是纠正乡镇经济管理中的不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生；二是适应农村税费改革的新形势，加强和完善村务管理，管理好村内公共事务，办好村内公益事业；三是上级部门要转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。
（2）分类处理现有乡村债务。一要按照债务来源的不同，针对个人借款、金融机构借款、农村合作基金会借款、财政周转金借款等不同性质的借款，制定不同的化解措施。二要按照债务的不同用途，对于兴办企业形成的债务，“普六”、“普九”形成的债务，乡村举办公益事业形成的债务，农村税费尾欠形成的债务等，采取不同的化解办法。三要通过体制和机制创新化解债务。建立清理化解乡村债务的激励机制，激励和支持地方清理化解乡村债务，重点支持地方化解教育债务；建立偿债基金，为化解乡村债务提供资金来源。
5.逐步建立城乡统一的现代税收制度
（1）目标和原则。从长远看，统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡二元税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的税制环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。为实现上述目标，应遵循公平合理、以税惠农、因地制宜、简便易行的原则。
统一城乡税制的改革是一项复杂的系统工程，考虑到我国农村社会经济发展的现状，把农民纳入城乡统一的现代税制中，是一个长远目标，不可能一蹴而就，只能分步推进与实施。
（2）远期政策思路。随着我国社会主义市场经济的发展，应借鉴国际经验，逐步建立起符合我国国情的现代税制体系，构建流转税、所得税与财产税相结合，城乡税制完全统一的税收模式。完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料和农业技术服务增值税及营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策；将农业生产经营所得纳入个人所得税征收项目，对农业生产经营者实行特殊税前扣除，主要对部分高收入农业生产者征税，调节农村社会收入差距；结合物业税（房地产税）改革，将房地产税收向农村延伸；在城乡统一税制下，对农业制定既符合世界贸易组织要求又有利于我国农业发展的税收优惠政策。
（3）近中期政策建议。一是对自产自销农产品暂继续免征增值税，结合增值税转型改革，借鉴国外成功经验，在世界贸易组织框架下，研究并完善农产品加工和农业生产资料增值税政策。二是完善有效保护耕地的税收政策，尽快修订《耕地占用税暂行条例》，适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。暂不对农用土地征收土地使用税。三是考虑到农业税取消后，对个人从事农业生产经营普遍征收个人所得税成本高，操作难度大，征管相关条件尚不具备，对个人取得的农业生产经营所得在“十一五”期间暂不征收个人所得税。
我国农村近年来出现了少数规模较大、收入较高的农业经营大户。由于农业经营大户是农村先进生产力的代表，能带动当地农业经济发展，吸收农村富余劳动力，对农民脱贫致富具有示范作用，因此，“十一五”期间对农业经营大户也不征收个人所得税，以鼓励农业规模化生产，提高农业市场竞争力。考虑到农业经营大户与普通农业生产者之间的收入差距有进一步扩大的趋势，为调节收入分配，缓解贫富分化矛盾，可于适当的时候考虑在试点的基础上将农业经营所得纳入个人所得税列举征税项目，对从事农业经营的高收入者征收个人所得税。