我国农村土地流转下农民社会保障制度研究综述及趋势分析
一、导论
土地是农民最重要的生产要素，是农民赖以生存的基础和最后的生活保障，也是农村稳定的最后一道防线。随着我国工业化、城市化进程推进，各种形式的土地承包经营权流转大范围发生，在推动社会经济发展、农民增收同时，造成农地资源大量损失，改变了农民传统作业和生存保障方式。尽管众多农民希望进城成为城里人，但农村社会保障制度缺失和对土地保障的依赖性，农民未能享受到因承担改革丧失土地所应享受到的利益，严重影响了农村剩余劳动力向城镇转移和农村规模经营发展。当前，许多地区正探索建立土地流转下农民社会保障制度，比较有代表性的如嘉兴“两分两换”和苏州吴中区“失地不失业，失地不失利”模式。但总体来说，各地现行的农民社会保障模式大部分采用一次性给付的补偿方式，土地流转农民利益损失很大，农村和城镇社会保障制度严重脱节。
尤其是2009年受国际大环境影响，大量外出务工农民返乡，一次性货币安置费用短期消耗，而缺失的农民社会保障制度、农民再就业能力偏低和参加社会化保障意识缺乏，世代以土地为生存基础的农民不仅失去了土地，也失去了依赖土地形成的众多权益，诸如经济、政治和社会权利等，这就使得本来人地矛盾突出的中国农村面临着极不稳定的因素，“三农”问题显得尤其重要。
党的十七大提出要关注民生，关注土地制度改革下农民社会保障问题。温总理也提出解决土地流转农民生存问题是体现社会主义制度的首要价值。2009年中央一号文件再度锁定“三农”，要求“重民生”，搞好农村公共服务，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。这充分体现了中央对民生问题的高度关注。如何构建土地流转下农民社会保障体系，已成为国内外众多学者关注的焦点。
二、国内研究综述
国内众多学者从不同角度对土地流转下农民社会保障问题进行了多方探索，短短几年积累了大量研究成果，为政府制定科学决策提供了有益参考。综合目前国内专家学者研究成果，主要体现在以下几方面：
（一）土地流转农民权益问题研究
一是行政方式下的土地流转使农民权益受损，如袁崇法（2003）指出，现行的征地办法仍沿用行政占用方法，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损；二是农地制度残缺，如李红波等人（2007）和文晓波（2007）认为，农地征收制度和产权制度残缺是失地农民权益受到严重侵犯的主要根源；三是农民土地权益保护法律缺失，如郑新建等人（2003）认为，造成农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，农民最基本的人身权利和财产权利面临威胁甚至遭到严重侵害的根源之一在于农民权益保护法律的缺位。
（二）土地流转农民补偿公平性研究
一是补偿标准不合理，如陆迁等人（2005）认为，“产值倍数”法中补偿费用远低于土地出让收益和土地市值；王文衡（2007）认为，受二元经济社会结构以及法律法规不完善等因素影响，征地补偿机制不完善，建议以“土地换保障”等方式保障农民土地权益；二是补偿项目缺失，如吴次芳等人（2003）提出以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目；三是补偿安置办法由一次性货币安置为终生保障，如常进雄（2004）认为，一次性货币补偿未考虑失地农民长远生计，应建立终生社会保障制度。
（三）土地流转农民社会保障体制相关问题研究
一是构建土地流转农民社会保障体系，如涂文明（2005）主张建构以失地农民基本养老保险、补充养老保险、医疗保险的三维社会保障体系；徐元明（2004）提出设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障四种方式结合的保障体系；二是保障基金运营管理分析，如党国英（2004）认为，应建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”，将土地流转收入陆续发放给农民，防止农民短期行为；三是保障基金来源分析，如马驰等人（2004）提出，土地补偿安置费以及土地流转后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源；而吴刚等学者（2002）认为我国社会保障应实现“国家、单位和社区、个人三方面合理分担”的筹资原则；四是保障体系构建的制约因素分析，如史红斌（2007）提出，当前为失地农民建立具体的社会保障制度不是最为重要的，重要的在于厘清建立社会保障制度的制约条件。
（四）土地流转下农民社会保障制度构建模式选择
一是土地流转模式探索，如黄祖辉等人（2008）认为，现有社会流转机制阻碍了土地的有序流转，提出以农村土地“三权分离”现状为出发点，在完善土地产权关系、土地治权结构以及土地流转中介服务组织的基础上建立“散户—中介服务组织—大户”土地流转模式；唐爱玲（2008）认为，政府应确保“以土地换保障”政策的落实到位，建立农村基本养老保障制度；郭阳旭（2008）认为土地仍作为农民社会保障的主要方式，土地流转必须与土地保障联接，重新设计土地流转补偿范围和金额，实现农村土地保障功能在土地流转过程的延续；二是土地流转下农民社会保障价值的确定，如王丽芳（2007）认为，在土地流转过程中许多流转农民因为没有相应的谋生技能和安置补偿费用不到位或太少而无法保障其生活，认为应从征地补偿费用中的安置补偿费用出发，研究现有征地补偿中估算土地社会保障价值方法的缺陷，改进估算土地社会保障价值模型。
（五）土地流转下农民社会保障制度构建的相关问题
一是进行土地流转农民社会保障问题研究的成因分析，如崔智敏（2007）和张春霞（2006）认为，城市化进程引发的土地流转，产生大量土地流转农民易造成社会不稳定，不妨通过“以土地换保障”，建立合理的补偿机制、社会保障机制等，维护失地农民的合法权益，建立失地农民社会保障制度；二是有关土地流转产生农民社会保障主要问题分析，如郑永红（2007）认为城市土地增值部分和农转非土地的出让金部分归农民所有，借“新农村”建设良机，将这部分资金用于支持农民社保体系建设，纠正土地收益分配不公现象，解决农民社保体系资金缺乏的困境；三是农民社会保障相关政策构建。如程丽芬（2008）认为造成失地农民权益得不到保障的原因是农村土地产权关系模糊、土地征用制度的不完善及现有制度下对农民利益的忽视，从该角度提出改革和完善征地制度、明晰农地产权和合理提高征地补偿标准，从根本上解除农民土地流转后对未来生活的担忧；王文衡（2007）通过重点探讨完善土地管理法律制度、扩大社会保障力度和以土地换保障等现实问题，对征地与补偿、失地农民的社会保障提出了相关的政策建议；魏娜（2007）从经济社会学理性选择角度，指出农民工作为理性行为者，趋于采取最优策略，以最小的代价取得最大收益的思维模式，提出建立多层次农民工社会保障制度的基本思路。
通过对以上学者研究成果的整理和归纳，不难发现，目前学术界还未对农村土地流转实践中出现的农民社会保障新问题及时梳理；众多学者在强调土地流转制度存在缺陷引发农民社会保障问题的同时，往往未能深层次分析导致问题出现的根源；众多学者认为应根据土地流转形势将农民纳入城镇居民保障体系，提出了农民社会保障体系制度框架构建，但缺乏计量分析和实例证明，不具有创新性和说服力，提出的政策建议难以真正实施。
三、国外研究综述
国外大部分国家很早就实行了市场经济体制，土地可以直接进入市场交易，土地流转现象较早，关于土地流转下农民社会保障问题的研究自然早于我国。目前国外就此问题研究成果大致如下：
一是有关土地流转补偿理论基础的研究。如马克思认为土地作为最重要的生产资料和商品，尽管本身无法移动但其权利可以转移，形成地租理论，成为土地流转得以补偿的基础理论。又如，诺斯认为土地流转过程中只有土地产权界定清晰，才能使土地通过产权交易改进资源配置，实现帕累托最优，土地流转者获得一个合理的补偿。
二是土地流转补偿标准的研究。目前国外大多数地区土地流转补偿通常以市价为基础，综合考虑预期收益，由土地征用费和赔偿额两部分构成。这些国家的做法都在于尽量给予土地所有者一个超出土地实价的较为满意的补偿额，既保障农民权益，又实现土地资源优化配置。
三是土地流转补偿制度的研究。国外大部分地区的土地流转补偿宗旨相似，通过立法确定土地流转的主体、对象、目的及操作程序、审批权限、补偿标准等，充分保障农民利益；而依据差异性的补偿制度导致不同的具体操作方式。通常分为三种，一种是认为土地流转是政府特有权利，一种是土地流转属于公共行为，一种是土地流转必须给予合理补偿。土地流转制度有效保障了土地流转农民的权益。如美、日、加拿大，政府只对适用于公共使用的土地流转才有权征用，且必须根据土地流转者实际损失和预期损失确定补偿额；而德国土地流转必须通过国家审批才能发生，补偿价格计算以官方公布可以流转决定时的交易价格为准。
四是构建土地流转农民社会保障体系的研究。包括农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助、再就业培训和教育等，降低流转农民今后的生存和发展风险，增强农民生存能力，缓解失业问题。大多数国家建立由多家私营机构而非政府机构经营管理的土地流转农民社会保障基金，且实践证明这种管理模式普遍高于政府管理的社会保障基金收益率。
应该说，国外土地流转农民社会保障体系构建比较完善，大多从明晰土地产权基础上保障土地流转农民权益，且研究成果较之我国丰富，但国情差异下，许多研究成果只能借鉴参考，我国土地流转农民社会保障制度构建仍需在我国国情基础上进行改革创新。
四、研究趋势分析
通过对以上国内外学者研究的梳理和分析，以及近年迅速开展的土地流转实践，不难看出我国农民社会保障制度的构建必须具备自身特征，本人认为以下问题仍需要进一步研究探讨：
第一，受传统二元经济结构以及重工轻农思想影响，改革开放前后中国农村土地流转制度有所不同，农民社会保障形式随着土地制度的改革发生变迁。总体来说，为中国工业化、城市化作出巨大贡献的中国农民，其社会保障制度严重缺失，城乡居民社会保障权益严重不对等，这种不对等给社会经济发展逐步积累了许多矛盾。而土地作为农民传统的社会保障方式，受土地价值计算模式的制约，其保障功能逐步减弱，因此，今后的相关研究应重在强化社会保障能力，实现社会保障替代土地保障。
第二，国内外众多学者对土地流转下农民社会保障措施进行了积极探索，尤其是国外发达国家凭借其经济基础，最大限度地保障农民权益。然而国情有差异，具体落实到中国农民社会保障体系构建上，仍需要研究中国国情，分析中国农民自身发展障碍以及土地流转后农民生存发展出路，在政府、城镇居民、土地流转农民三方博弈下，构建彼此满意的中国农民社会保障体系。
第三，土地流转给农民权益造成了许多影响，农民社会保障体系构建也受到经济、社会、法律、观念多方制约，而最根本在于农村土地制度改革不到位。而农民作为理性经济人，必然追求经济效益最大化。因此，在推进土地流转下农民社会保障制度改革时，必须研究土地对农民的真正内涵，而不能仅仅从其承担着暂时性产出价值的单一功能考虑，在计算社会保障价值时综合考虑现在和今后可能面临的各种因素，寻求最接近农民社会保障最大值，解决农民在土地流转后可能面临的生存就业危机。
第四，从体制上构建土地流转下农民社会保障体系是一项系统和持续性工作。目前我国对城镇居民的社会保障体系仍处在探索阶段，而农民社会保障体系更是起步之初，面对急速发展的土地流转形势，众多学者提出了一些设想，以期保障农民权益。但是，真正能将制度付诸实际行动的只有政府，通过政府主导型功能，解决政府和农民的矛盾，维护社会经济稳定发展。
因此，今后对土地流转下农民社会保障制度的研究，关键在于从社会现实出发将经济现象和社会现象融合，探讨研究土地流转下农民社会保障与土地保障的关联，构建社会保障替代土地保障模型，合理计量土地流转价值，提出可行性建议，为政府今后土地流转下建立和改革农民社会保障体系提供思路，使之具有较强的可行性、操作性。
（作者单位：江西省农科院农业经济发展研究所）