河北地方立法创制法规逾三成自主起草近一半

河北省人大常委会近日对外公布2015年立法计划，内容围绕产业结构调整、城镇化建设、生态环境建设、优化发展环境、维护公平正义、保障民生等重大事项。公布的62个项目与2014年的立法实践相同，体现出浓厚的创制精神与主导特点。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。河北省人大常委会去年以来积极发挥人大立法主导作用，强化创制立法、自主立法、开门立法，着力增强地方性法规的针对性和可操作性，全年共制定法规11件，修订两件。

“河北省的地方立法，敢于并善于在先行先试上迈出实质性步伐，在重大矛盾焦点上砍一刀，力求从源头上遏制部门利益法制化倾向。”河北省人大常委会副主任马兰翠近日在接受采访时对《法制日报》记者说。

创制性立法直面问题矛盾

2014年11月28日，历经河北省人大常委会两次审议，《河北省人大常委会关于省重大发展战略法制化的决定》最终表决通过，即日起施行。按照这一决定，国家机关主要负责人擅自调整省重大发展战略将被追究行政责任，甚至有可能被撤职。

值得注意的是，这一防止重大发展战略规划因领导人的改变而改变、依法保障“一张蓝图绘到底”的地方立法，在全国尚属首次。然而，在河北2014年的地方立法中，“在全国尚属首次”的远非这一项。

《河北省环境保护公众参与条例》经河北省人大常委会于2014年11月表决通过后，自2015年1月1日起施行，明确公众参与环境保护将获得地方法规支持。该条例成为全国首部环境保护公众参与地方性法规。

历经河北省人大常委会三次审议后，2015年1月12日，《河北省国土保护和治理条例》在河北省十二届人大三次会议上高票通过。地方出台国土保护和治理方面综合性法规，对相关法律责任进行细化，这在全国同样尚属首次。

事实上，在列入河北省2014年度立法计划的16件立法项目中，国土保护和治理条例、重大发展战略法制化决定、地下水管理条例、行政许可条例等6项为创制性法规，超过计划总数的三分之一。

“作为地方立法，不仅要在完善和发展法律体系上下功夫，而且要在创制性立法上作贡献，敢于和善于在先行先试上迈出实质性步伐。”马兰翠告诉记者，在国家尚未立法的情况下，地方有需要和条件的，可通过制定地方性法规予以规范某种社会关系，进行“创制性”立法。如今，这已成为河北省制定地方性法规的显著特点。

据河北省人大常委会法工委主任冯志广介绍，在创制性立法中，河北不断强化战略思维，树立忧患意识，坚持问题导向，自始至终坚持把针对问题立法作为决策起点、把立法解决问题作为最终归宿。

《河北省农民工权益保障条例》设定专门条款对工资保证金和先行垫付作出规定，明确厘清住建、人社、工会等部门职责，为维护农民工合法权益起到重要作用；制定《河北省电力条例》过程中，河北省人大常委会不仅断然砍掉了若干行政许可审批事项，还对损害电力用户合法权益的行为规定了罚则，坚持和体现了权利与义务对等原则。

“创制性立法，就不能回避、不能退缩、不和稀泥，要敢于在矛盾的焦点上砍一刀，并且要确保砍准砍好。”冯志广表示，立法中难免遇有分歧意见，河北省人大常委会总是以充分体现党的意图和人民意愿为原则，力求从源头上遏制部门利益法制化倾向。

“哪条管用就立哪条，有几条就立几条，确保所制定的法规真管用、能落地。”马兰翠说，河北将创制精神融入法规，实现立得住、行得通、真管用，正是运用法治思维和法治方式不断完善顶层设计的最好例证。

自主性立法切断部门利益

2014年7月，由河北省政府有关部门起草的《河北省国土治理条例（草案）》提交河北省人大常委会初次审议。河北省人大常委会组成人员认为，该草案在立法宗旨、适用范围、部门职责、保护与治理的关系、内容取舍和逻辑顺序等方面存在很多问题，且法律责任部分过于原则，缺少刚性和可操作性。

实际上，在地方立法过程中，法规起草渠道单一、起草质量和效率不高、部门利益渗透、立法资源浪费等问题一直不同程度的存在。为解决这些问题，河北省人大常委会在准确站位、进入角色和发挥作用方面进行了积极探索。

“在地方立法中，河北省人大常委会坚持当好主角。”冯志广坦言，在缔造良法中履行宪法法律赋予地方国家权力机关的立法职责，遏制部门利益法制化倾向，是地方立法所面临的重大课题。

2014年以来，针对重要项目迟迟不能提交或被动接受立法项目，以及依然不同程度存在的部门利益倾向，河北省人大常委会致力于扭转既影响立法质量与效率又影响立法权威与时效等问题，把人大主导体现在法规立项、起草、审议、通过的全过程，通过立法机关独立判断和组织自主起草，充分发挥人大制度在主导地方立法中的优势，有效克服部门利益影响。

河北省人大常委会法工委自主起草的关于地方性法规设定行政处罚的若干规定中，最大限度压缩罚款设定幅度，规范自由裁量权行使，防治权力寻租。

在制定河北省重大发展战略法制化的决定过程中，河北省人大常委会决定由有关工委自主起草，同时采取委托科研院所、高等院校分头起草、择优选用、互相补益的方式进行，确保该法规体现党的领导、人民主体、人大主导的有机统一。

据介绍，河北省人大常委会在积极尝试委托第三方起草、招标起草、各方联合起草等新途径和新机制的同时，将具有综合性、全局性、基础性，事关全省改革发展和人民群众切身利益的重要立法项目，交由省人大有关专委、常委会有关工作机构，组织有关方面着手自主起草，强力攻关。

在组成人员作出对河北省国土治理条例草案作大幅修改的建议后，河北省人大常委会以常委会法工委为主，会同有关部门组成修改小组承担修改工作。经过全封闭工作，形成二审稿草稿；对二审稿草稿进行20余次修改后提交省人大常委会审议；再经不断修改，条例草案再次提交三次审议。“先后修改幅度之大前所未有，可以说是脱胎换骨。”冯志广表示。

“健全地方国家权力机关主导立法工作的体制机制，加强自主起草并逐步增加其比重，2014年，河北省人大常委会制定的11部法规中，自主起草的就占到了5部，它们最终都成为高质量的法规。”冯志广说。

包容性立法坚持群众路线

2014年9月30日，有关部门就国土治理立法召开立法听证会的消息一经媒体公布，立即引起社会各界广泛关注。短短20天里，报名参加听证会的达792人，其中年龄最大的76岁，最小的只有18岁。2014年10月27日举行的立法听证会上，15位听证陈述人就治理责任、黑名单制度、重点环节治理、人与自然和谐发展等方面提出意见和建议。

作为陈述人的河北新业律师事务所律师王玉龙提出，建议在法律责任部分增加构成刑事犯罪的，移交司法机关查处的条款。当《河北省国土保护和治理条例》最终表决通过后，王玉龙高兴地看到，他的建议在条例中得以明确体现。

在这一条例制定过程中，充分体现了河北省人大常委会开门立法的宗旨，相关部门单位、社会团体、人民群众，都有序参与到对条例草案的论证中，使其成为河北立法史上征求意见范围最广的单部法规。

国土治理立法工作创造的记录远不止这一项。河北省委专门下发征求市、县（市、区）党委政府意见的通知，各地各部门迅速回应，共反馈136条意见建议，开了河北就一部法规立法大规模征求各地党委政府意见的先河；3次书面或网上征求全部765名省人大代表意见，分赴12个代表团所在市和省军区“面对面”征求代表意见，共收到代表意见建议293条，创下河北单项立法征求代表建议数量之最。

不仅是征求意见，河北地方立法工作以多元化作为支撑，从立法项目来源到立法项目起草，再到立法信息公开，全部以多元化的形式敞开大门，开门立法。

“要牢固树立立法为民、开门立法的理念。”马兰翠表示，河北健全了立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人民群众共同参与的立法工作机制，秉承民主、开放、包容原则，增强了法规的可执行性与可操作性。

冯志广介绍，河北省人大常委会把立法过程作为集中民智、增进共识的过程，坚持问政于民、问需于民、问计于民，在深入群众、对接地气中破解难题、提升质量、推动创新，获得深厚的群众基础、舆论基础和实践基础。

在制定行政许可条例过程中，除征求各市县党委政府意见之外，河北省人大常委会还征求了364个单位意见，并委托河北省企业家协会向400多家不同行业、类型、规模的企业征求意见。

在起草《环境保护公众参与条例》过程中，河北省人大常委会邀请环保部、国务院发展中心、北京大学、北京师范大学德国国际合作机构等部门和院所专家学者对草案把关“号脉”，先后召开5次专家论证会和研讨会，深入社区、企业走访调查，充分听取各方意见。

北京大学法学院环境与资源保护法专业博士生导师、北大资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，河北省《环境保护公众参与条例》的起草采用委托第三方起草方式，有三个方面好处：第一，杜绝了过去委托部门立法的弊端，第二，参考和吸收了大量国际经验，第三，更具有可操作性。

“坚持开门立法，坚持兼收并蓄，就是立法工作应该走的群众路线。”冯志广说。

实际上，在地方立法过程中，法规起草渠道单一、起草质量和效率不高、部门利益渗透、立法资源浪费等问题一直不同程度存在。为解决这些问题，河北省人大常委会在准确站位、进入角色和发挥作用方面进行了积极探索。

“在地方立法中，河北省人大常委会坚持当好主角。”冯志广坦言，在缔造良法中履行宪法法律赋予地方国家权力机关的立法职责，遏制部门利益法制化倾向，是地方立法所面临的重大课题。

2014年以来，针对重要项目迟迟不能提交或被动接受立法项目，以及依然不同程度存在的部门利益倾向，河北省人大常委会致力于扭转既影响立法质量与效率又影响立法权威与时效等问题，把人大主导体现在法规立项、起草、审议、通过的全过程，通过立法机关独立判断和组织自主起草，充分发挥人大制度在主导地方立法中的优势，有效克服部门利益影响。

河北省人大常委会法工委自主起草的关于地方性法规设定行政处罚的若干规定中，最大限度压缩罚款设定幅度，规范自由裁量权行使，防治权力寻租。

在制定河北省重大发展战略法制化的决定过程中，河北省人大常委会决定由有关工委自主起草，同时采取委托科研院所、高等院校分头起草、择优选用、互相补益的方式进行，确保该法规体现党的领导、人民主体、人大主导的有机统一。

据介绍，河北省人大常委会在积极尝试委托第三方起草、招标起草、各方联合起草等新途径和新机制的同时，将具有综合性、全局性、基础性，事关全省改革发展和人民群众切身利益的重要立法项目，交由省人大有关专委、常委会有关工作机构，组织有关方面着手自主起草，强力攻关。

在组成人员作出对河北省国土治理条例草案作大幅修改的建议后，河北省人大常委会以常委会法工委为主，会同有关部门组成修改小组承担修改工作。经过全封闭工作，形成二审稿草稿；对二审稿草稿进行20余次修改后提交省人大常委会审议；再经不断修改，条例草案提交三次审议。“修改幅度之大前所未有，可以说是脱胎换骨。”冯志广表示。

“健全地方国家权力机关主导立法工作的体制机制，加强自主起草并逐步增加其比重，2014年，河北省人大常委会制定的11部法规中，自主起草的就占到了5部，它们最终都成为高质量的法规。”冯志广说。（法制日报记者 马竞 见习记者 周宵鹏）

来源：《法制日报》（2015年3月21日01版），原标题为：创制法规逾三成自主起草近一半——河北地方立法先行先试迈出实质性步伐

(责任编辑： 张健 )