基于绩效视角的涉农资金审计探讨

东营市审计局  陈建功

党的十八大报告明确指出：“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。”这是我党在新时期、新阶段提出的新的历史任务，是建设社会主义和谐社会和全面落实科学发展观的新要求。国家审计作为国家治理框架下的内生“免疫系统”，自然应将如何发挥自身职能促进国家强农惠农政策落到实处作为新时期的重要课题，而笔者认为在涉农资金审计中将关注绩效放在更加重要的位置是实践这一课题的重要体现。

研究改善涉农资金审计路径正当其时

新时期，国家对农业、农村发展有了新的定位和要求，审计工作必须紧跟时代发展步伐，认真审视传统的涉农资金审计模式能否满足新时期的工作要求。从以往审计效果看，基于涉农资金的特殊性，审计工作还有诸多局限。一是涉农资金来源广、层次多，传统审计模式不能很好地涵盖其边界。涉农资金可能来源于各级政府、部门、单位，可能是财政专项拨款、补助、补贴或各级配套资金、自筹资金，来源广泛、性质复杂。传统的账项基础审计方式局限于关注资金使用的真实性、合法性，审计效力仅限于资金管理部门、单位，不能很好地涵盖资金作用范围。二是涉农资金管理部门多、涉及行业多、涵盖的学科门类多，传统的审计模式不能多维呈现资金运行状态。审计人员驾轻就熟的财务审计方式方法仅仅从资金使用本身角度反映资金的运转效果，而不能从制度设计完整性、分配的合理性、流转的效率性等多个维度来反映资金的运行状况。三是涉农资金零碎、分散，作用时间跨度大，传统审计模式难以做出适于决策层参考的审计评价。传统审计方式局限于关注资金的流向、流速和流量，反映了资金使用的时点状态，不能够动态的分析资金的远期使用效果，无法系统评价资金所依附项目的实施效果，审计结果不利于决策层参考并作出判断。

解决以上局限，时下日渐成熟的绩效审计理念正是当前所需。所谓“绩效审计”，具有共识的认识便是从传统审计中注重真实性、合法性向关注经济性、效果性、效率性的转变，这一转变正是解决当前涉农资金审计局限性的有效途径。

绩效理念应贯穿涉农资金审计始终

关注绩效才能使涉农资金审计工作更好的服务于宏观决策。当前，通过审计差错纠弊，促进国家各项政策措施落到实处，是审计机关发挥自身职能促进转方式、调结构、惠民生的重要体现。涉农资金审计中关注资金使用绩效才能使审计工作从微观走向宏观，从关注资金收支真实性、合法性转变为关注资金筹集、管理、分配及使用效果，从发现单一的财务收支问题转变为提出体制性、制度性问题，真正起到提示、预警、纠偏功能，服务于国家宏观政策落实。

关注绩效才能使涉农资金审计工作成果更具有长期性、建设性。实践中，关注涉农资金使用绩效才能使审计工作从局部走向整体，从关注涉农项目的一个或几个节点转变为跟踪整个项目实施链条，从事后诸葛亮转变为事前预报员，从简单的评价资金使用情况转变为评价涉农项目投入产出绩效，预期功能实现情况及产生的生态效益、社会效益。从而使审计成果有效促进完善有关制度建设、管理模式、后续管理，使审计工作突破事后补救的局限，实现远期效益最大化。

关注绩效才能使涉农资金审计工作充分发挥审计“免疫系统”功能。涉农资金审计中关注绩效，能够使审计人员通过整合涉农资金、项目信息最先发现涉农项目在前期决策、管理实施及后期维护中的问题，最真实的了解有关涉农政策的落实情况，最真切的体察到政策、制度真空，也就最具有提出优化政策、完善制度、堵塞漏洞建议的便利条件。因此，审计人员理应成为涉农资金使用、涉农项目建设、涉农政策落实改革、创新、发展的先行军，从而使审计工作更能体现出审计作为国家治理“免疫系统”的自我保护、自我革新功能。

开展涉农资金绩效审计需要在实践中不断探索和发展

当前开展涉农资金绩效审计仍有不少障碍。一是绩效审计理念还未在基层审计人员思想深处扎根。审计人员仍有习惯惯性，未能从根本上扭转传统的审计方式方法，开展的绩效审计工作还停留在表层。二是没有统一的绩效审计模式可以借鉴。各地对绩效审计理解不同，开展的方式方法不同，对具体的涉农资金项目效益评价标准还处于探索阶段，没有形成固定和成熟的模式可供借鉴。三是缺乏有效的法律支撑。绩效审计是新观念、新课题，其诸多理念已经突破了《审计法》中审计机关对财政收支、财务收支进行审计监督的范畴，审计实践中缺乏有效的法律、法规来保障和规范。四是审计人员的知识结构不适应开展绩效审计的需要。绩效审计要求审计人员具备一定的政策水平、业务技能、综合素质以及知识结构的多元化和较强的分析判断能力等，当前审计人员结构现状难以满足要求。

探索开展涉农资金绩效审计可以从以下几个方面作出尝试：

一是树立涉农资金绩效审计理念。积极向审计人员宣讲、推广绩效审计理念，逐步转变以审查财务收支为主的传统审计思维，使涉农资金审计工作逐步转变为围绕揭示“是否存在决策失误、损失浪费，目标功能是否实现，是否存在制度缺陷，是否存在潜在风险”来展开，树立起全局观、经济观、效果观、效率观。

二是大胆尝试，探索建立符合区域特点的指标评价体系。开展涉农资金绩效审计，难就难在没有指标评价体系！不同地域、项目自然千差万别，审计人员要在实践中不断的摸索、总结、提炼，大胆的先行先试。可以首先根据自身理解和经验并结合涉农项目特点分项目类别建立评价指标，然后再分析不同项目评价指标的共性特点，归纳、提炼出具有普适性的评价标准。从量变到质变是个积累的过程，只要坚持创新和探索，合理的涉农项目指标评价体系就一定能够建立起来。

三是注重项目整合、资金整合。涉农资金种类繁多，涉及的部门、单位广，审计工作量大，情况复杂。因此，对涉农资金除组织专项审计或审计调查外，注重与其他审计项目的整合非常重要。在财政审计、经济责任审计、涉农单位财政财务收支审计以及涉农资金建设项目审计中，对同类或相近涉农项目、资金，要尽量整合审计资源、审计项目。做好整合工作，有利于集中审计力量、提高效率，分析、评价分散的涉农资金整体效益，避免审计结果的片面性和局限性。

四是尝试开展涉农资金跟踪审计模式。跟踪审计在政府投资建设项目审计中应用广泛，其监督方式对资金链条长、时间跨度大的项目比较适用。当前，很多涉农项目的建设方式适合使用跟踪审计监督方式，如：扶贫开发项目、土地综合治理项目、农村土地综合整治项目等等。在审计实践中，对资金量较大、延伸链条长、建设期间长等具有建设项目特征的涉农项目可以尝试开展跟踪审计，将审计关口前移，变事后监督为事前、事中监督，这是提升涉农资金使用效益的有效手段。

五是完善审计人员知识结构。开展涉农资金绩效审计对审计人员提出了更高的要求，原有的会计知识已远远不能满足需要。涉农资金涵盖农、林、牧、渔、国土等多个部门，涉及的学科更是繁杂，审计人员除基本的财务知识外还需要掌握规划、征地拆迁、社会保障等方面的涉农政策，了解工程建设程序、工程结算、计算机应用、水产养殖、畜牧养殖等方面的知识。这些都要求审计人员在日常工作中要不断接受各行业知识培训，坚持主动学习、总结，不断充实完善自身知识结构，唯有如此才能胜任涉农资金绩效审计工作。

“绩效”之苗虽幼，只要审计人坚持不懈探索与创新，其必会在涉农资金审计工作中日渐茁壮。