浅谈基层开展政策措施落实情况审计面临的问题和对策

青岛市南区审计局 叶常青

基层是一切工作的落脚点，党中央、国务院的一系列政策措施能否得到有效落实，关键在基层。当前，全国各地基层审计机关正在按照上级统一部署，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项政策措施贯彻落实情况进行全面、系统、实时地审计，关注经济发展过程中出现的新情况、新问题，深入分析原因，提出切实可行的审计建议，力求打通政策措施贯彻落实的“最后一公里”、打破“中梗阻”，切实维护中央权威，确保政令畅通、令行禁止，这也是全面推动深化改革和依法治国的必然要求。然而，从当前基层的实践情况看，政策措施落实情况审计工作的推进并非一帆风顺，一些问题亟待引起重视。

一、基层开展政策措施落实情况审计面临的主要问题

通过实践发现，当前在基层开展政策措施落实情况审计还面临诸多困难和问题，主要表现在以下几个方面：

一是缺少具有可操作性的审计标准。 政策措施落实情况的跟踪审计，对于审计部门来说是一个全新的领域，是一项全新的课题，国务院和审计署将此项工作作为一项长期任务，然而，与之相适应的审计标准却未见出台。基层审计机关在审计视野和经验方面都存在较大欠缺，又缺少具有可操作性的审计规范、审计程序和审计评价依据。相同的一个事件，可能在一些地方审计机关看来问题很严重，而其他审计机关看来不是问题，各地只能摸着石头过河，政策措施落实何谓好坏、孰优孰劣，只能笼统把握。

二是审计组织模式不利于基层审计机关开展工作。 当前，在预算执行审计、经济责任审计、政府投资审计等传统审计项目中，基层审计机关直接对地方政府主要领导负责，是加强对各职能部门监督的重要抓手，人大和政府经常督促被审计单位毫无保留的配合审计机关开展工作，接受监督，给审计机关很大的支持。而政策措施落实情况审计与传统审计不同，由基层审计机关审计本级政府及相关部门，发现的问题要同时向本级政府和上级审计机关报告，上级审计机关将问题汇总逐级上报后，还要回过头来督促本级政府整改，在地方政府看来，审计机关由过去为政府服务，对内部监督的“利器”，转变为向外部揭露问题，由上级审计机关安插的“眼线”，尽管也能支持审计开展工作，但配合的积极性和热情不高，基层审计机关处境较为尴尬，在揭露问题过程中受到干扰的风险加大。

三是审计资源与审计任务之间的矛盾更加突出。 当前，审计资源与审计任务之间的矛盾成为基层审计机关无法回避的问题。一方面，审计力量与审计任务的要求不相匹配。随着审计监督全覆盖推进，基层审计机关承担的统一组织项目越来越多，上级审计机关抽调人员协助开展工作也成为常态化。政策措施落实情况审计作为一项重要任务，需要投入大量的人员和精力来开展此项工作，在审计任务持续增加而人员编制维持不变的情况下，基层审计机关面临这巨大的压力。另一方面，人员素质与审计任务的要求不相匹配。政策措施落实情况审计是一项新的课题，对审计人员的知识面、专业技能要求高，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，还需要具备较强的政治敏感度、政策理论水平和宏观经济知识，但目前基层审计机关普遍缺乏这方面的人才。

四是审计广度和审计深度的关系难以把握。 按照审计方案，政策措施落实情况跟踪审计共有20多个大类的审计内容，涉及经济和社会发展的方方面面。要审计政策措施落实情况，首先要熟悉政策，了解相关领域的具体业务，在目前基层审计人员力量有限的情况下，跟踪审计的广度和深度难以两全，如果兼顾全部的审计事项则只能停留在皮毛，要把所有的审计事项都审深审透并不现实，基层审计机关在处理审计广度和审计深度的关系方面缺少指导。

五是被审计单位的认知程度与审计系统的期望不匹配。 当前，审计系统内部各级机关都将政策措施落实情况跟踪审计作为一项重点工作，但在系统外部，与传统的财政审计、经济责任审计、政府投资审计相比，此项工作还没有被很好地接受。在前期审计过程中，不少部门提出，跟踪政策措施落实应该是发改部门、政府督查部门的工作，怎么审计也来管？尽管经过耐心的解释说明，各部门单位也都能积极的配合审计，但工作的推进与传统审计项目相比并不十分顺畅。

二、对策和建议

针对上述问题，提出以下对策和建议：

一是完善审计制度保障。 建议上级机关在总结已有经验的基础上，建立、完善政策措施落实情况跟踪审计的操作指南，尽快细化评价标准，明确审计定性依据，给基层审计机关提供更加具体的业务规范，最大限度地提升审计工作的质量，防范审计风险。

二是改进审计组织模式。 注重整合现有资源，加强上下级审计机关的联动，把政策措施落实情况审计作为上级审计下级或各地区之间交叉审计的项目，有计划地组织大范围跟踪审计或联合审计，同时也可以根据需要探索聘请社会中介机构参与跟踪审计的模式，对一些专业性较强的项目邀请一些行业专家参与审计，实现资源共享。

三是加强对基层的培训指导。 建议上级审计机关进一步加强对基层人员的培训指导，集中组织审计人员开展稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策跟踪审计的专题培训，掌握相关政策精神和审计方法，培养复合型人才，提高跟踪审计的效能，强化专业队伍建设，全面提升审计机关的整体业务水平。

四是科学谋划突出重点。 建议上级审计机关能够充分考虑审计任务与基层审计资源的匹配程度，科学评估审计能力，合理配置审计资源，有所取舍、量力而行，比如每个季度有针对性的发布几项审计关注重点，集中有限的审计力量深入挖掘、逐个击破，通过多个审计期间，有计划、有步骤的实现政策

五是加强协调形成合力。 建议从更高层面加强对政策措施落实情况审计工作的宣传和部署，让更多的职能部门和社会公众了解、认可、关注此项工作，提高被审计单位的配合程度。通过沟通协调，深化政策措施落实情况审计“一盘棋”的思想认识，形成基层审计机关与上级审计机关、本级政府、相关职能部门之间密切配合、上下联动的监督合力。