浅谈我国基层税收征管存在的问题及对策

阳谷县审计局    程蕾

在我国社会主义市场经济建设中,税收收入作为国家财政收入的主要来源及各项建设的物质保障,税收工作越来越重要.当前,由于国家税收法制建设的滞后性以及税收干部管理能力的局限,在基层税收工作中出现各种问题,极大制约了我国税收收入的增长和现代化征纳体系的建设。

        一、我国税收管理中存在的问题

1.1在我国,目前基层税收机关由于干部队伍专业知识等原因,导致有限的管理能力束缚了税收，通过对发展中国家存在的逃税情况研究表明，存在由于管理水平差异导致潜在税款未能征收入库的情况,我国虽然缺乏这类研究资料，但同样，应征额与实征额之间有较大的差距。

这种差异，不仅使得政府收入流失，更降低了税制的弹性，在目前通货膨胀的情况下，由于管理等原因，导致税收收入相对额下降，要想增加收入，只有不断地提高税率和开征新税。  微观方面，管理水平高低决定税收负担，并直接影响到税收收入情况。逃税行为不可避免地会影响税收的横向公平。由于管理水平上的差异，无论税法征管法怎样规定，纳税人同等收入，同等产品消费者之间，税负水平都不相同。

1.2基层税务机关在税务管理上不可避免地在很大程度上受当地政治经济文化状况的影响。由于当前税收法规的不健全，在税收管理存在人治大于法治的情况，同时由于基层工商业者税收专业知识的匮乏，不能建立健全会计资料，导致税务征收中一些以帐为征收依据的税种，如所得税，就不可能有效的征收；当前对税务机关和税务官员考核的依据主要是组织收入，那么可能会鼓励税务机关不顾税法规定，盲目提高税收入库，而如果政府其他部门也以多种方式向企业施加经济负担，税收管理更难以进行。 
        1.3随着经济的快速发展及社会环境的不断变化，税源在分布及来源上的可变性大大，基层税务机关在管理中极易出现税源失控情况。税源监控不力情况主要表现为以下几点：一是征管机构设置与税源分布不相称，管理职能弱化,由于机构设置不合理,税源监控职责分工不是十分明确,对税源产生、变化情况缺乏应有的了解和监控,导致税收流失。二是税源监控协调机制不健全，在“征、管、查”的管理模式下，征管部门及稽查部门管理脱节，国地税之间及税务机关同政府其他机关之间缺乏协调配合。三是税收执法不规范，税收管理机制不健全，税收机关对查处的税收违法违规行为处罚力度不够，导致企业违法成本较低、风险小，这是税源失控的一个重要原因。

1.4税收管理的信息化水平比较低,国地税、税务机关与地方经济部门信息共享机制未形成,我国税收工作由于基础工作覆盖面较广,数据采集在全面性、准确性等方面尚有欠缺,不能满足构建一个一体化的税收征管信息系统，各个地区税务部门在开发信息化系统中，缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费，不能满足现代化税收征管和税源监控的需要。

二、解决当前问题的路径

2.1营造税收管理的社会环境，提高公民的纳税意识

当代税收发展中，税收税种的成功很大程度上要取决于公民的纳税意识，这种纳税意识一方面来自于纳税人基本素质，另一方面来自于法律法规对逃税行为处罚的恐惧。

纳税人自觉纳税的觉悟来自纳税人对作为国家基本制度的税法体系的认同程度。如果纳税人能认同税收用途正当，与自己享受的公共服务能联系在一起，是政府提供公共产品的成本价格，并且能感觉到与其他纳税人相比，税收税负是公平的，纳税人对其应尽义务的意愿会大大加强。但到目前为止，我国税务机关的税法宣传仍停留在“依法纳税是每个公民的光荣义务”，“社会主义税收取之于民用之于民”的水平上，这使纳税人误认为税收是政府的无偿取得，税收仅仅是国家的权利和纳税人的义务，宣传与纳税人在实际生活中的体会相脱节，所有这些都使得纳税人对征税有抵触情绪。 
        要改变纳税人这一错误认识，一是要改变目前的税法宣传，使纳税人相信，税收是他们为社会生活付出的成本，税收制度对每个社会公民是公平合理的；二是要在生活实际中让纳税人看到：税收给他们生活中增加的，并不只是负担。如通过对政府开支制度的改革，建立税收指定专用制；开征受益税种，把税收收入和财政支出用几种可靠的方式联系在一起；改革财政体制，将政府事权与财权下放到最基层政权；加强对纳税人的服务等等。但这类基础性变革，无论如何，不可能很容易和很快的完成。在我国当前情况下，需要同政府职能转轨、行政机构改革的机遇相结合，采取渐进和温和的改革措施。
        加强纳税人意识的另一方面就是加强对违法纳税人的检查和处罚，加强对税收法律法规的宣传，对违法行为进行公布，以敬效尤。而这与税务机关加强税收管理是相联系的。

改善征管的其他社会条件包括提高纳税人的财务管理水平和会计核算水平，规范政府对税务机关的行政干预和惩治腐败等等。

2.2提高税务机关管理水平

基层税务机关直接面对税收工作第一线，其管理水平较低是与当前税务人员队伍建设和税务管理技术水平相联系的，要想提高管理水平，必须在这两方面有所提高。这就需要：首先是管理队伍必须进行专业培训并有充分人力，由于历史原因等条件限制，基层税务机关普遍存在人员老龄化、平均文化水平较低、提拔困难导致工作积极性低等问题。其次是需要基层税务人员，拥有现代化的交通通讯设备和计算机网络等，开发统一专用的税务软件，可以通过对以往及其他地区税收信息的查询比对，更好的掌握企业基本生产经营情况。 
        解决税收管理上的难题，古代的方法是实行“包税”，将私人收入与税收收入联系起来，这样做的好处是能使税收稳定，但显然，这种制度安排就是公然准许对纳税人进行勒索。 
        在我国税收管理中，如果为每个税务官员或地区税务机构规定征收目标，把此征收目标作为考核成绩的唯一标准并把遵循这一目标视为保证中央财政收入的主要手段，这样的制度实际上成为一种“税官包税”制度，税务官员的基本动力仍然是从纳税人身上征收最多的税款，以达到甚至超过目标。如果我们把现代的委托代理理论应用于税收管理问题的分析，就会发现，税务人员同样有道德风险和逆向选择问题，他们违规是一种双向的不遵循税法，包括故意多收或少收的行为。
        就我国目前而言，现有征管制度对纳税行为的征纳双方控制力度明显偏弱，除现行《征管法》有原则性规定外，目前还没有完整的税务稽查法规。对征税人的稽查是通过对纳税人的稽查来间接实现的，这一思路体现在“征管查三分离”的征管模式设计上，这种稽查对税务人员来讲，并不具有严格的约束力。对于故意多收的行为，虽有行政复议制度作为约束，但目前并不普遍，纳税人进行复议的成本大于他们自己的收益，对于故意少收的行为，由于税务机关作为当事人及被监督人，现有稽查程序缺乏制约。 
        在政府的激励机制上，如果将征收目标作为考察税务人员的方法之一，还是可行的。但基本前提使这一征收目标与实际应征额之间相差不大,征收目标与当地经济发展水平相适应，这就要求地方政府财政部门采取合理的测算方法，对本地区的税收目标进行估算。可以在此基础上实行激励机制，甚至可以将税务人员收入与组织收入情况联系起来，提高税务人员待遇提高其工作积极性。但同时要完善约束机制，防止勒索或坑害纳税人。   
        要保证税务官员尽职尽责，依法行使税收职能，最基本的方法就是把他们对纳税人的自由处理权限减到最低限度，更多的采取相关法律法规规定的额度，减少税务人员与潜在纳税人之间的协商余地，则双方勾结、产生违法行为的可能性就越小。 

2.3加快机构改革，建立专业化分工的岗位职责体系，加强精细化管理 

在当前经济社会迅速发展，地方税源情况变化较快的情况下，基层税务机关应更快适应新型征纳方式的转变，根据实际情况加快征管机构改革，尽快解决“征、管、查”系列人员分布、分工不合理的问题,完善岗位职责体系。在征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,依托信息技术,将税收征管业务流程借助于计算机及网络  ,通过统一的税收征管软件对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。   

        在当前纳税人纳税意识淡薄,  企业核算水平不高,自行申报纳税程度较低的情况下,  税收征管信息系统还未形成全国监控网络,  税收社会服务体系还不健全的现实情况下,必须依靠严密细致的精细化管理,来促进征收,指导稽查,完善新模式,进一步加强税收征管。