浅析如何解决部门预算“基本支出项目化”

东营市审计局  赵卫红

部门预算中支出预算分为“基本支出”和“项目支出”两部分。基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员支出和公用经费支出预算两部分。项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算以外编制的年度项目支出计划。结合近年审计情况看，在部门预算制度改革的进程中，部门预算中的项目支出，除了部分建设性项目支出外，绝大多数的项目支出其实是用于弥补单位基本支出预算不足的缺口，许多项目支出属于巧立名目。审计实践中还发现，许多部门、单位“项目支出”挤占挪用的问题非常普遍。究其原因，公用经费按定额列预算，事实上按定额编列的公用经费预算与实际需要相差较大。也就是说，公用经费定额远远满足不了该部门的正常运转需要。比如车辆燃修费，一般按照每辆车每年一万多元列预算，实际上平均每辆车每年耗费五万元之多。

在对某年的财政预算执行情况审计中发现，各部门单位总预算支出中，人员支出占42.5%，公用经费支出只占5.5%，而项目支出占52%。一些收费和罚没职能较多、权力较大的部门单位，其部门支出预算中，项目支出占支出预算总额的比例远远高于这个比重，有的高达70%以上。相反，有的没有收费职能或职能较弱的部门单位，项目支出预算所占比重远远低于平均数，有的只有个位数。实行部门预算，对各部门单位进行分类分档，按测算的定员定额标准核定部门单位的基本支出预算，其初衷之一就是为了解决各部门单位“贫富不均”的问题，有些部门单位可以用项目支出预算调剂基本支出预算不足，其结果是造成新的“贫富不均”，这与实行部门预算的初衷不符。实际预算执行过程中，项目支出预算很少的部门单位，保吃饭、保运转压力较大；而有些项目支出预算较大的部门单位，公用经费支出连年攀升，基本支出预算与执行成了“两张皮”，预算失去约束力。要解决这上问题，笔者认为要采取“开前门、堵后门”的办法，即：在财力许可的情况下，“开前门”，合理调高基本支出预算定额，首先要保吃饭、保运转，弥补基本支出预算缺口；“堵后门”，细化部门预算尤其是项目支出预算，科学论证，结合财力合理安排项目支出，堵住一些部门单位通过申报项目支出预算来弥补基本支出预算不足的“后门”，解决“贫富不均”、挤占“项目支出”等问题。