完善农村集体土地所有制
深化农村土地制度改革是目前我国土地制度深化改革的重要组成部分。党的十八届三中全会提出，要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，为农村集体土地所有制的改革指明了方向。2014年10月和2015年2月，中央又先后通过《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》和《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》，要求在坚持集体土地所有制的基础上，积极探索集体所有制的有效实现形式；在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。
中央的上述决定和意见都是非常重要的，目前中国农村集体土地制度改革领域的许多难题，确实都跟集体土地所有制的所有权性质模糊和制度错位有关，因此应当着力进行改革。
当前集体土地所有制存在的突出问题
集体经济政社不分农村“政社必须相应分开”是我国20世纪80年代农村土地改革的首要目标。为此，1983年的1号文件要求：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”1984年的1号文件紧接着补充说：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。……这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置。……此外，农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”
不过，1984年的1号文件所要求的改革并不彻底，因为其在作出上述规定的同时，又允许“农村经济组织可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。此后，农村经济组织渐渐式微，甚至被人遗忘，村民委员会则成了农民集体的代名词。比如2003年开始实施的《农村土地承包法》第12条还规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；2010年修订的《村委会组织法》第8条就直接规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”了。于是“政社分设”改革成了一个被不断确认和加固的“改革烂尾楼”。
政社不分导致集体成员的政治成员权和经济成员权不分
由于集体经济组织“政社分离”的改革没有完成，所以导致我国集体土地所有制在产权关系上极其模糊。而这种模糊性的根源在于，现行集体土地所有制没有区分农民集体成员的政治成员权和经济成员权。
所谓政治成员权就是某个公民在某个行政村居住到一定年限，就可以参与这个村庄的政治生活，比如，可以参加行政村村主任的选举和被选举等政治事务。这种成员权可以基于出生和居住期限而获得，也会因为迁出和死亡而消灭。而经济成员权则是基于财产而形成，其不因人的出生、死亡以及户籍所在地或者居住地发生变化而取得或者灭失。
农村的宅基地和农地也是一样的。凡是想在某个农村居住或耕种土地的公民，应该通过从家庭内部继承或者在市场上购买的方式获得农地或宅基地，而不能仅仅基于其出生在某个农村社区，就要求这个村给其无偿分配宅基地和农地。不过，由于现行的集体土地分配制度依然延续1958年以来的人民公社体制所规定的“基于迁入和出生的人口不需要给集体补交股份，迁出和死亡的人口则需要收回股份”的体制，所以导致问题重重。目前各地围绕大学生、去世的老人、外嫁女是否要收回承包地，新生人口或入赘的女婿是否要划分宅基地等问题所产生的争议，都是这方面的典型表现形式。
政社不分导致基层干部容易涉贪涉腐涉黑
《南方周末》最近对1992年至今全国18个省份农村黑恶势力案件146个判决书进行了统计分析。分析显示，在农村涉黑案件中，约三成有村干部的身影。
最高人民检察院检察理论研究所的研究人员也发现，在过去的十几年间，中国的乡村治理出现了“由红变黑”(即乡村精英合法当选村领导之后涉黑)，“由黑变红”(即农村黑恶势力当选为村干部)，乃至“黑红勾结”“以红护黑”“黑红循环”等诸多怪现象(陈磊：“中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制”，《政法论坛》2014年第2期)。
农村干部为何会频频涉贪涉腐涉黑，而同为基层组织成员的城市居委会干部却相对廉洁奉公呢？虽然这其中的原因有很多，比如城市媒体发达、监督机制完善，等等，但有一个极为重要的原因不能被忽视，那就是城市居民自治是政治与经济相分离的，居委会只提供公共产品和公共服务，并不牵涉太多的经济活动，而农村干部却不但有管理社区的政治权力，还有“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的经济权力。而当作为政治组织的村委会和村党支部不但拥有管理村庄的政治—行政权力，而且还拥有管理和处分集体财产的权力时，贪污、腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”就容易发生。
人民网“人民视点”第46期(2013年7月30日)曾对村干部贪腐原因进行梳理。该网站发现，村干部贪腐除了救灾救济、扶贫优抚款物、移民、退耕还林这四项主要是依靠基层政权的政治功能获得，其他的贪腐行为则基本都是利用集体土地和集体财产“代管者”的身份来完成的。
完善集体土地所有制的相关建议
进一步推进“政社分离”改革
“政社分离”改革是20世纪80年代中国农村改革“未竟的事业”。当前要借着深化改革的东风，废除《村委会组织法》第8条关于“村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，按照“政社分设”的原则在行政村层面继续推行“政社分设”的改革，拆掉“改革烂尾楼”，剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治组织和社区服务组织。
在这个新的治理机构中，村民自治制度依然要存在、发展和完善，但这种制度之下的村委会只是一个政治—行政组织，而不是经济—市场组织，其主要功能是基于税收和行政收费提供公共产品(比如老年人休闲室、公共体育设施、道路照明等)和公共服务(比如社区卫生、消防管理等)，其不宜也不能再拥有代为管理“集体土地和集体财产”的身份和权力。另外，在地域上，行政村与经济集体组织也并不一定重合。一个行政村内完全可以存在多个集体经济组织。待到集体经济组织发展壮大以后，一个集体经济组织也完全可以跨越几个村，甚至几个县、几个省，乃至全国。
按照股份合作的原则完善集体土地所有制
“政社分离”改革完成以后，要按照党的十八届三中全会的精神积极发展农民股份合作，积极探索股份合作的形式和方式。
股份合作的第一原则应当是，按照第二轮土地承包合同所确定的土地承包经营权和现实的宅基地使用权进行。如果某个地方的多数集体成员反对按照第二轮土地承包合同所确定的土地使用权情况确定股份，那么可以允许集体成员提出新的股份确定方案。比如，可以允许全体成员的1/3提出新方案，然后由全体成员进行表决。如果某个方案超过全体成员2/3以上支持，那就按照这个新方案来处理相关事宜，这是股份合作和确权登记的第二原则。在落实第二原则的过程中，政府要给予监督和指导，而且要防止宗族势力、黑恶势力控制乡村。对于在集体土地所有制股份化过程中出现的法律纠纷，政府也要给予调解，并允许当事人到法院寻求司法救济。股份化改造后要尽快进行确权登记，目前开展的不动产统一登记工作不包括土地承包经营权的确权登记工作，不利于农民土地权利的保护，也不利于政府的统一管理。对集体土地进行股份化改造的目的是为了进一步明晰土地的产权，但要实现这个目标，仅仅靠股份化改造是不够的，还必须将股份化的结果通过法律文件确定下来，这就需要对集体土地进行确权登记。目前农业部门正在就土地承包经营权进行确权登记，国土部门负责督导的不动产统一登记工作也正在有序展开。这些工作都是非常重要的，但需要注意以下四点：首先，按照上述确立的两项原则对集体土地进行股份化改造；其次，股份化改造之后，可以允许并鼓励农民在自愿的基础上进行土地整理，从而解决部分土地的细碎化问题；再次，在股份化改造和土地整理的基础上，要对承包地、宅基地和其他集体土地进行确权登记；最后，确权登记以后，农村就不能再调整承包地和无偿分配宅基地，所有的土地资源配置都应当让市场发挥决定性作用。
土地承包权要建立自动续期机制。现行《土地承包法》应当补充“承包期届满后，自动续期”或者类似的规定。
农村宅基地要在确权登记的基础上，逐步建立“有偿取得”制度。党的十八届三中全会提出，要赋予农民以更多的财产权，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。为了落实这些改革目标，对于存量农村住宅，要分类处理。对于符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅，要抓紧确权颁证，允许这部分合法住宅在缴纳必要税费的基础上，优先进入房地产市场；对于不符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅但没有占用基本农田的，可以给予行政处罚之后予以保留；对于占用基本农田的农村住宅，则要坚决拆除，以保护耕地。
对于农村新增住宅需求，则要逐步推行宅基地有偿取得制度。宅基地要进入市场，成为能够在市场上流通的财产，那就应当按照现代市场经济的要求来运行，不能再使用计划经济的手段进行无偿划拨。
为此，要在《土地管理法》中确立“农村宅基地实行有偿出让制度”的原则，国务院也应当及时清理已发布的决定和国务院办公厅发布的通知，并尽快制定农村宅基地有偿出让办法。
通过税收筹措公共支出费用。对于农村的公共支出要通过财政转移支付，开征土地增值税、不动产持有税等税种的办法来加以落实，从而一方面抑制可能出现的农村土地投机风潮，另一方面为农村的公共开支筹措部分资金。
改革过程中可以适用暂停相关法律条款实施的模式。今年“两会”修改通过的《立法法》第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”上述提到的集体土地所有制改革与完善，需要修改或完善一系列的法律制度，关系重大。因此，较为可行的方式是在全国选取一些试点，暂停《土地管理法》《土地承包法》《村委会组织法》等法律相关条款的实施，然后通过试点总结经验和教训，从而积极稳妥地推进相关制度的改革。（作者：全国政协常委、民进河南省委主委、河南省工业和信息化厅副厅长）