关于宏观财政政策有效性的争议与启示

经历上世纪七十年代的卢卡斯批判之后，财政政策有效性一直是经济理论中争议较大的主题。但是现实中，财政政策仍然是各国政府重要的政策工具。今年8月初，日本政府推出总规模达28万亿日元的刺激计划，其中政府直接财政支出为7.5万亿日元。改革开放以来，财政政策成为我国最重要的宏观调控政策，并在熨平经济周期方面发挥了重要作用，尤其是在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的过程中，两次都发挥了关键作用。2015年我国财政收支占GDP比重已经达到48%，理解财政政策的作用机理及其宏观经济影响对科学制定宏观经济政策、正确运用宏观调控工具具有重要意义。

一、财政政策无效论在国际金融危机爆发前占据主流

（一）理性预期理论削弱财政政策的理论基础

财政政策因为凯恩斯提出的需求不足理论而进入宏观政策核心。《资本论》认为，资本主义经济会因为供给的无度与需求的贫困化而导致内生性经济危机，造成经济危机的不断发生。凯恩斯根据三大经济学定律：边际消费倾向递减、资本边际效益递减规律、流动性偏好，判断宏观经济会因为需求周期性下降导致经济危机。这就是解释经济危机产生的有效需求不足理论。有效需求不足理论佐证了政府刺激经济的政策合理性。实践中，美欧西方国家在二战后应对经济波动时，财政支出政策发挥了积极作用，取得了良好效果。1950-1973年，美国平均经济增速达到4.25%。

二十世纪七十年代，发生石油危机，油价上涨对经济构成供给冲击，出现通胀与失业并存的滞胀局面。主张失业与通胀替代关系的凯恩斯理论对此束手无策。与此同时，经济理论上，卢卡斯猛烈批评凯恩斯宏观经济理论缺乏微观基础，而且关于预期对经济主体的影响缺乏考虑，形成新古典经济学的“反革命”。以微观经济学为基础的新古典宏观经济理论诞生并确立了学术上的主流地位。新古典宏观经济学家巴罗提出李嘉图等价命题，即因为消费者预见到公债将以未来增税偿还，所以缩减当期支出，从而使财政政策失效。

（二）宏观大稳健时代货币政策的作用跃居首位

两次石油危机之后到2008年，美欧西方经济进入新的相对稳定期，出现了接近30年的宏观大稳健（The Great Moderation）局面，也被称为大稳健时代。这一时期，学术上以新古典宏观经济学为主流，实际经济周期理论和建筑其上的新凯恩斯经济学成为教学与研究中的主要内容。实践中，具有微观经济学基础的动态随机一般均衡（DSGE）模型成为美欧等中央银行的重要经济预测工具，强调供给管理的里根经济学一度在上世纪80年代盛行。这一时期，货币政策成为熨平经济周期的主要政策工具，货币政策独立性、低税率、放松管制等新古典经济学理论对宏观经济政策产生直接影响。

（三）财政政策在应对2008年国际金融危机中出现两种结果

实践中，西方国家纷纷出台经济刺激措施，新兴市场国家采取扩大财政支出的积极财政政策。发达国家纷纷出台经济刺激政策。美国出台《就业与经济恢复法案》实施大规模的减税和经济刺激政策，经济刺激规模达到6000亿美元。新兴市场国家的财政刺激措施发挥重要作用。中国推出4万亿元人民币的投资计划，并延续了1998年积极财政政策的重要内容，以铁路、机场、公路为代表的大规模基础设施建设展开。

积极财政政策的实施效果产生了不同的结果。以中国为首的新兴市场国家从经济危机中率先实现反弹，经济增长率重新恢复到危机发生之前，一些国家出现经济过热现象，中国、印度等国家多次实施抑制通货膨胀的货币政策。受新兴市场国家需求上升的影响，澳大利亚等资源大国经济快速增长，一度引发加息等宏观经济政策的反周期措施出台。另一方面，美欧进入漫长的经济复苏进程当中，欧盟经济体从金融危机发展到财政危机，欧盟边缘国家希腊、西班牙、葡萄牙等相继陷入到主权债务危机当中，出现严重的财政不可持续性。美国的财政刺激措施并没有收到立竿见影的效果。金融危机发生以来的经济增长率一直在低位徘徊，2010-2014年GDP平均增速为2.04%。

二、财政政策在特定条件下会具有显著效应

因为世界主要经济体大规模财政刺激政策的实施，对财政政策的研究成为IMF等国际政策机构的重点，经济学界对财政政策的研究热度迅速上升。

（一）零利率条件下的财政政策可以发挥关键作用

凯恩斯理论认为，当利率降到零以下时，宏观货币政策陷入流动性陷阱。日本从上世纪90年代进入长达20年的经济增长放缓时期，利率政策长期徘徊在零左右，通货紧缩局面难以改观，同时推出的大规模基础设施投资计划也没有发生应有的作用，日本的经济增长长期低迷，中国在2006年超过日本，占据世界第二经济大国的地位。2015年底，日本GDP约占中国的40%。

较新的经济研究表明，零利率条件下的财政政策对经济的拉动作用更为明显，财政乘数更大。克里斯蒂安、艾肯鲍姆和里贝罗三位教授在2011年发表于《政治经济学》的一篇文章提出，当货币政策深陷流动性陷阱，即名义利率降到零左右的时候，财政支出增加不会促进名义利率的提升，但是因为政府开支会提升通胀预期从而导致实际利率为负；负实际利率会引致私人开支增加。因此在这种情况下，财政支出的效应会大大增强。据其计算，在名义利率为零的情况下，财政乘数会超过1.2。

德隆和萨默斯教授在2012年的一篇论文里提出，在衰退发生时，短期名义利率为零，出现较高周期性失业率和过剩的产能，增加政府支出将不会被中央银行提高利率和供给侧瓶颈所抵消，扩张性财政政策可以自我融资提高未来潜在产出。因此，在名义利率为零的水平上，财政政策的稳定作用是显著的。

（二）应对需求冲击的财政投资性支出效应更为显著

首先，区分供给冲击和需求冲击，财政政策效应会有显著差异。供给冲击发生时，扩张需求的财政政策不能够有效发挥作用，比如两次石油危机时期的宏观经济，财政刺激往往会导致通胀，甚至出现滞胀。受需求冲击，经济增长低于潜在增长率，市场自动调节往往产生持续破坏性。实施财政政策更能发挥作用。对美国经济来说，2008年国际金融危机产生的冲击，分别有供给冲击与需求冲击的成分，对依赖大量外需的新兴市场经济体则是需求冲击更显著。

其次，从分类财政政策的效应来看，财政投资性支出的乘数效应最显著。财政政策的种类具体可以划分为：财政投资性支出、财政消费性支出、财政一般转移支付、财政专项转移支付、降低劳动所得税税率、降低消费税税率、降低公司所得税税率等减税政策。有研究表明，财政投资性支出的乘数更大，消费性支出和专项转移支付的效果类似，一般转移支付和减税政策的财政乘数较小。

（三）不同经济发展阶段的财政政策效应分化

从各国的财政政策实践来看，财政政策的实施效果存在截然不同的表现。以外需为主、高速发展时期的经济体在遭遇外需冲击的情况下，财政刺激计划往往取得良好的效果。美国经济在上世纪五六十年代，财政政策表现上佳。中国应对亚洲金融危机和2008国际金融危机的两次积极财政政策都收到了良好效果。二者面临的共同经济背景是，国内基础设施的相对不足，政府大规模投资建设可以弥补私人投资的急剧下降，既补充短板，又拉动需求。

税收自动稳定器的作用更值得期待。政策设计中，有一些反周期的财政措施，如累进制的税率设计、通胀指数化的财政支出措施、对低收入群体的转移支付等，在经济上升时期自动起到财政紧缩作用，在经济下降时期自动发挥财政扩张作用。这些财政政策对经济的扭曲作用相对较小。

三、货币政策协调配合可以放大财政政策效应

财政政策具有两种经济效果，一种是通过激活经济，挤入民间投资；一种是导致市场利率的上升，挤出民间投资。财政刺激政策导致总需求的扩张，对通货膨胀施加压力，使真实利率上升，而挤出民间投资。如果没有适应性宽松货币政策配合，财政政策的扩张效应将大打折扣。相反，如果货币政策维持名义利率不变，通胀上升会挤压实际利率下降，从而挤入民间投资。财政刺激政策与适宜性货币政策配合可以大大影响财政刺激政策的效果。

中国经济在2010年面临通货膨胀压力，央行多次上调利率，出台紧缩性货币政策，试图遏制物价的过快上涨。其后从沿海发达地区到内陆，相继发生了波及面较广的民间借贷危机，民间借贷利率飙升。中国的官方借贷利率不能反映市场利率的真实供求情况。民间借贷利率成为确定中国市场利率的一个重要参考指标。年息高达20%以上的民间利率与3%左右的官方利率形成强烈的反差，虽然这与中国金融垄断体制和国营民间二元经济有关，但是财政政策导致民间利率上升，抬高了投资成本，挤出了民间投资，使财政支出政策效果大打折扣。这同上次积极财政政策的效果不同。1998年亚洲金融危机后，中国国内的整体基础设施匮乏，采取的财政政策并没有导致通货膨胀的发生，挤入效果明显大于本次积极财政政策。

美国扭曲操作的货币政策取得一定效果。在大规模减税等财政刺激政策难以发挥有效作用之时，美国出台三轮货币宽松政策，利用美元的国际货币地位，大规模印发货币，有效压低了利率，促进了民间投资的复苏。结合制造业振兴计划、美国天然气产量的快速上升等新能源政策，美国经济增长的步伐逐渐加快，这种新型的宏观经济政策操作已经引起国际社会的关注，日本等经济长期低迷国家已有意效仿。2008年后美联储通过三轮QE政策，至2014年10月其资产负债表规模扩充了将近3.5万亿美元。2016年1月22日欧洲央行宣布，从3月起每月购买600亿欧元政府与私人债券，将持续至2016年9月底，欧洲版量化宽松政策正式启动。

四、几点启示

（一）加强对财政政策实施效果的评估

财政政策评估既包括事前评估也包括事后评估，事前根据财政政策的支出力度在宏观经济政策模型中进行检验，预测财政支出的经济效果，包括经济增长、就业提升和利率影响等。例如美国应对国际金融危机的政策法案出台，美国经济顾问委员和联邦预算局都推出对经济效果的预测，也引发大量经济学家的跟进研究。另外，要加强政策实施后的监测评估，事后评估可以检验事前预测的准确性，同时为政策实施效果做出的评价可以为后续政策提供有价值的借鉴。最后，要注意评估工具的使用，现在各国政策机构依然使用基于凯恩斯经济理论开发的大型经济预测系统，同时在货币政策分析中大量使用基于新古典经济学理论的新凯恩斯模型。两者对潜在需求变动的前提假设不同，因此对财政政策效应的测算结果差异更大，前者相对于后者政策效应更突出，财政乘数更大。

（二）防范财政政策的挤出效应

在以下条件下，财政政策会产生挤出效应，政府支出会导致挤出民间投资。一是政府支出导致利率上升，从而挤出民间投资；二是在就业比较充分的条件下，财政支出导致通货膨胀，挤出民间消费和投资；三是政府支出增加对民间投资预期产生反向影响，认为经济处于低迷状态，消费和投资更加谨慎；四是政府支出引发通货膨胀，导致出口竞争力下降，挤出对外贸部门的私人投资。2016年以来，中国的民间投资断崖式下降，不是政府支出导致利率或者物价的上升，而是对民间投资的预期产生了较大影响，而且政府资金在某些领域具有替代效应，替代了部分社会投资。因此政策调整，应该关注挤入而不是挤出民间投资。

（三）加强财政与货币政策的配合

现代经济研究与实践表明，货币政策可以在降低利率水平、稳定社会预期、熨平经济波动方面发挥卓有成效的作用。因此，要关注货币政策与财政政策出台的时机、条件和协调机制。如果货币政策还有发挥作用的空间，此时出台财政政策会导致通货膨胀，引致利率上升，使经济出现过热现象，产生对宏观经济的负面冲击。如果货币政策已经无能为力，如流动性陷阱出现时，往往是财政政策发挥积极作用的时机。一般来说，货币政策对总量调控能够发挥更好的作用，对于结构性调整和短期经济措施，财政政策的效果更加突出。目前中国的货币政策在降低实际利率方面还有较大的作用空间，因此财政政策宜控制力度和节奏，争取发挥政策协调的最佳效果。

（四）进一步厘清政府与市场的边界

找准政府作用与市场活动的边界是准确把握财政政策效应的前提。有些经济波动发生时，市场可以凭借自身的力量予以解决，实现自我调整，政府政策最好不要介入。财政政策应该在公共服务提供和打造良好经济外部环境方面下更大功夫，不要着急介入产业发展，实行所谓的产业引导。另外，如何寻找政府引导与民间投资的平衡点一直是中国经济政策改革发展的重要内核，政府财政政策应该对如何激发民间投资活力发挥应有作用。

（五）短期宏观经济政策同长期改革措施相结合

财政政策和货币政策是应对短期经济波动的政策工具。但是经济中的问题往往是结构性的矛盾，必须依赖改革来消除这种矛盾。这种改革效应往往在中长期发挥出来，改革的中长期效应与宏观经济政策的短期效应应该分工明确、紧密配合、分类施策，提升潜在经济增长率，维持宏观经济的稳定和可持续增长。