审计机关开展政策跟踪审计面临的难点及对策分析

淄博市审计局  王翠芳

2014年以来开展的稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计（以下简称“政策跟踪审计”）是全国审计系统有史以来规模最大、内容最新、层次最高的一次政策跟踪审计，面对60多项国家政策的庞大体系，地方审计机关承接此项任务面临着审计组织管理的困境、审计思维和方法的转换、审计重点难把握等情况。本文就政策跟踪审计存在的难点及对策进行阐述，以期取得政策跟踪审计的突破性进展和开创性成果。

一、审计机关现有的机构设置与政策跟踪审计需求不匹配，应建立专司机构适应审计工作新常态

目前审计机关的机构设置和职能定位，是按审计对象的部门行业划分，而政策审计的对象跨部门、跨行业，“条块”纵横交错。审计机关的任何一个司、处、科室的职责范围都无法涵盖一项政策措施所涉及的审计内容。无论由哪个职能部门牵头都有工作的局限性，这给政策跟踪审计的组织管理工作带来很大的难度。正如经济责任审计与政府投资审计因新增职能的“渗透”和专业化的要求，需要设置专门机构专司两项业务。政策审计作为当前审计工作的“第一要务”，从长远看，是党中央、国务院赋予审计机关全新的职责定位与重要的政治任务，仅靠临时成立的“领导小组”抓工作，缺少稳定性和专业性，应设立专门的机构来专司专管，也有必要配备专职审计人员，跨行业、跨部门开展独立政策审计工作，上下一致，突破审计机关组织管理工作的困境，以利于政策审计工作的整体推进。从审计署到区（县）审计局自上而下成立专职机构，可以强化政策审计的组织管理和对下级审计机关的工作指导；研究政策审计的方法、思路，制定政策审计的评价标准和操作指南；及时调度政策审计发现的问题，全面掌控政策审计的进度情况，利于促进完善政策审计的理论和管理体系，带动政策审计的全面推开和纵深发展。

二、区县级审计机关承接大型政策跟踪审计任务负担较重，“上审下”模式应成为政策审计的主要组织方式

对于政策跟踪审计来说，政策落实的“最后一公里”事关全局，事关民生，是政策执行的关键点所在，而目前从审计力量的布局来看，主管“最后一公里”的区县级审计机关恰恰是审计队伍中力量最为薄弱的，这种“倒挂”的审计模式必然制约审计作用的发挥。大型政策跟踪审计任务新，政策多，无可循的经验，思维转型需要一定的时间，基层审计人员面对厚厚的一摞文件，恰如“老虎啃天”无从下手。区县审计机关业务人员相对较少，一线审计业务人员一般十几人，除完成预算执行审计、经济责任审计等指令审计计划，还需要抽调人员参加上级组织的大型审计项目，以及完成当地政府交办事项，存在力不从心的境况。另外区县级组织分工也比较难。市级以上审计机关处（科）室比较多，可以将多项政策任务分解到各部门承担，但在区县审计机关如此分工很难办到，一般是由几个人阶段性承担任务。就目前开展的政策跟踪审计情况来看，理解好国家的六十多项政策，跑几十个部门单位，走向田间地头把好政策落实“最后一公里”的关口并非易事。从目前情况看，政策跟踪审计的“同级审”不是长久之计，地方保护主义和基层审计机关审计力量的薄弱会影响政策审计的力度和质量。而政策跟踪审计的“上审下”组织方式，则有利于审计工作的开展，能够较好地解决审计处理难的问题，揭示问题全面系统，提升审计效果。同时，也能增强审计的独立性，充分发挥审计的职能，提高审计工作质量。

三、抓住审计转型升级机遇，突破传统审计思维，是推进政策跟踪审计工作的驱动力

由财务审计到政策审计，客观上是审计事业从起步、发展直到转型升级的必然过程。而主观方面，我们过去也存在角色定位就比较低的问题。如多年来，我们强调“账户入手”的审计，追求“在财务收支审计基础上,延伸检查和评价有关内部控制制度和经济效益。”审计立法中，也更多是强调了财政财务收支的审计。而我们的审计队伍专业构成，也以懂财务的人员为主，工作实践中注重了基本的、基础的财务收支审计，而属于国家和部门单位治理层面的“制度、效益”仅仅视其为“延伸”审计内容，以至于缺乏提升审计能力、扩大审计视野的驱动力。“思路决定出路”，审计机关和人员应增强“转型”意识，以审计服务于国家治理的角度，重新审视我们的工作，设计自身的职业能力、工作目标要求和方法路径，实现审计投入产出最大化。同时要增强能力。随着以往的“会计--查账--审计”时代终结，查账仅仅是审计取证手段之一，而懂经济、懂治理、熟悉法律法规和各行各业的业务、政策，是成为一个合格审计人员的必备能力。但我们每个人不可能做到什么都懂、无所不能。只能养成终身学习的习惯不断更新知识。这对于会计审计人员是一个艰难痛苦的过程，非下苦功不可。同时，审计机关亟待加大培训力度，建立学习型党组织（机关）、研究型的审计。包括：采取审计准备中的调研、培训、试审，审计过程中的“案例引导式审计”、“订单式审计”，以及审计报告中的“格式化报告”等，都可以拉动和倒逼审计人员提高能力。

四、与政策跟踪审计相关的法律、法规依据及审计标准等业务规范有待修订或制定

现阶段开展政策跟踪审计的当务之急就是解决审计行为和审计标准的法律依据问题，在审计法律体系中明确审计部门的政策执行监督权限，对政策执行情况监督的目标、范围、职责、权限、形式加以规定，从而实现政策审计有法可依、有章可循。从长远看，在立法相对滞后的现实下，可将政策审计纳入国家审计中长期发展规划，建立符合我国国情的政策审计制度。短期内，比较可行的是在认真总结各地审计实践经验的基础上，尽快研究制定相对统一的政策跟踪审计质量控制制度，对政策跟踪审计通知书发送、证据的获取、方案的编制、报告决定的下达、跟踪方式、归档等具体行为，进行规范，应明确跟踪审计的操作规程，即防止越俎代庖，又防止审计执法不到位。

五、积极取得各级党委、政府及被审计对象的支持配合，优化外部环境是政策跟踪审计高质高效的保障

政策跟踪审计的主要内容是各级党委、政府及部门贯彻执行中央和省有关经济政策和决策部署，领导、执行本地区经济工作、统筹本地区经济社会发展战略和规划，重大经济决策情况，决策制度建立执行情况等，需要被审计对象提供本级党委政府或本单位各类会议纪要、议事规程、计划规划、领导批示件及处理结果，出台的文件、制度、规定、一事一议事项等非会计资料，同时需到相关政府部门审计相关资料，延伸项目单位等情况。这与财政财务收支审计只提供账、报表、凭证已经有很大的不同和超越，需要被审计对象的理解、支持与配合。同时由于政策执行涉及多个行业或多个部门，因此部门间的协调配合就极为重要。但是出于自身利益等因素的考虑，信息获取不便以及信息的真实性等问题都会不同程度地制约政策审计的效果和效率。在政策跟踪审计时，部门间的信息壁垒、沟通不畅、缺乏必要的技术支持和资料支持等问题也可能造成重复作业或做无用功，使得审计难以高质高效开展。因此，加强政策跟踪审计宣传力度、优化外部环境显得尤为重要。应充分利用电视、广播、报刊、简报等传统媒体，注重发挥网络等新媒体的优势，不断拓展政策审计宣传的内容和形式，提升政策跟踪审计宣传层次和水平，扩大政策跟踪审计的知晓度，优化外部环境，高质高效地保障政策跟踪审计的实施，促进国家各项政策措施的落地生根。