自然资源资产离任审计的基层探索——访山东省胶州市审计局局长于江宏
《中国审计》2016年第9期刊登了胶州市审计局于江宏的访谈文章，现转载，供大家参考学习。
《中国审计》记者 王松宝 通讯员 王照生 郑茂霞
早听说山东省胶州市审计局开展的领导干部自然资源资产离任审计试点工作非常扎实、有板有眼。他们研究制定了《领导干部自然资源资产离任审计工作暂行办法》，建立了领导干部自然资源资产离任审计工作联席会议制度，设立了自然资源资产审计科。对于一个县级审计机关来说，在领导干部自然资源资产离任审计中有此魄力、章法和实践，令人赞叹。
那么，他们是如何开展审计试点工作的？取得了哪些实实在在的效果？对全国审计机关开展这项工作有何借鉴意义？最近，本刊记者对胶州市审计局局长于江宏进行了采访。
记者：领导干部自然资源资产离任审计对基层审计机关来说，是一项新的工作，它涉及领域广、难度系数大、工作标准高，为保证审计试点顺利开展，你们采取了哪些举措？
于江宏：领导干部自然资源资产离任审计工作在国内基层审计机关没有可供参考的模板和成熟经验。2015年以来，胶州市审计局采取“四步走”策略，力求突破。
第一，构建一个格局，即“从上到下”的工作格局。这项工作的开展，离不开市委市政府的大力支持和高度重视。在市委市政府领导下，首先，我局认真研究制定了《领导干部自然资源资产离任审计工作暂行办法》，从审计内容、审计程序、审计结果运用等方面进行了规范，填补了制度空白。其次，经市政府常务会议研究同意建立了领导干部自然资源资产离任审计工作联席会议制度，由市长任总召集人，明确环保局、国土局、水利局、林业局、海洋与渔业局等12家成员单位的职责，开展合作审计，为工作开展创造了良好环境。再次，市编办批准设立自然资源资产审计科，系全省县级审计机关第一个自然资源资产审计专职机构，同时选调选配了环境科学、环境工程等专业研究生2名及相关专业本科生3名。
第二，审研两项并重，即试点与研究同步进行。没有成熟的经验可借鉴，我们只能边实践边研究。试审伊始，我们便成立了由审计组为主体的自然资源资产离任审计项目课题组，并吸收天津大学、山东科技大学两位教授为成员，对审计对象、审计内容、审计方法、审计评价等方面进行理论研究。为增强理论深度，我们在联席会议成员单位中选定了若干名行业专家，组成联席会议专家库，给予理论指导、技术支撑。期间，我们还向审计署、省审计厅申报了自然资源资产离任审计课题，力求对审计实践中遇到的新情况新问题及时研究提出解决方案。审计人员实则“一岗双责”，既在审计一线做业务工作，又在课题组当“研究员”， 带着命题“审”，针对问题“研”，遇到难题“攻”，确保了试审工作纵深开展。这项工作得到了省审计厅、青岛市审计局的支持帮助，我市被列为全省、全市的试点单位，马青山厅长多次到胶州调研指导工作，要求边探索边实践，边实践边总结。
第三，注重三个结合。一是全面覆盖与突出重点相结合。将全市的自然资源资产离任审计对象分为三类：A类为涉及自然资源资产的市直部门主要领导干部，B类为镇街党政主要领导干部，C类为功能区主要领导干部，分别确定开展独立型、结合型、专项型自然资源资产离任审计。积极推行“领导干部自然资源资产离任审计+”工作模式，加强与经济责任、政府投资、政策跟踪、专项绩效等审计项目的融合。二是现代审计方法与传统审计方法相结合。沿用了实地走访、现场盘点等传统审计方法，并根据工作需要，创新使用了多达23种现代审计技术方法。例如评价地下水环境质量，采用了单因子指数法、对比分析法、趋势分析法、综合评价法等。三是专家核查与审计分析相结合，由联席会议专家库与审计组共同评议审计方案的可行性、数据资料的可靠性和审计报告的科学性。审计中，国土、环保等行业专家提出建议14条，使审计方案、审计报告中的6个问题得以纠正。
第四，强化四项措施。一是加强审前培训。项目开展前，至少组织3天以上高质量的审前培训，确保每一位审计人员带着行业知识背景进点，带着问题进点，带着方向和思路进点，与被审计单位交流不说外行话。在深入调研自然资源的存量、分布、开发利用、保护、管理及制度建设等基础上，制定针对性强、切实可行的审计实施方案，经局业务会议审核通过后实施。二是加强现场管理。由局分管领导担任审计组组长，靠前指挥、掌控全局、严格管理、高度负责。对审计组人员进行任务事项的分解、落实，通过科学分工，实现资源合理配置，保证审计组每个成员职责清晰、任务明确。二是搭建数据平台。初步搭建了数据分析平台，通过联席会议成员单位的“在线系统”，先后提取了涉及水、土地、森林等资源数据3万多条，为试审打造了数据基础。四是注重搞好总结。定期召开专题会议，汇报工作情况，举全局之力，汇全局之智，查找工作中的不足，提炼工作经验，提升审计质量。
记者：俗话说，万事开头难。你们开展的第一个试点项目是怎么选定的？效果如何？
于江宏：胶州境内拥有丰富的海洋资源、水资源、湿地资源、林业资源、矿产资源，可供选择的审计领域较广。鉴于缺乏成熟经验，我们考虑第一个试点单位时，选择了自然资源资产种类较少、产权明晰、成立时间较短的市经济开发区，以降低自然资源资产种类繁多、基础数据缺失等客观困难，便于能够尽快入手开展试审工作、确定资源价值、编制自然资源资产负债表等。这是一个典型的C类项目。
市经济开发区自然资源资产种类以建设用地为主，还包括胶州湾滨海湿地保护区的海洋湿地资源、两个人工湖泊的水资源。选定试点单位后，我们开展了长达一个月的前期调研和实地走访，与联席会议专家库多次评议并确定了审计实施方案。审计目标有四项：摸清自然资源资产的分布、现状、数量，并确定价值，编制自然资源资产负债表；对土地、海洋湿地、水3种自然资源资产进行分项审计，发现问题，提出切实可行的建议；建立开发区评价指标体系，并对领导干部任职情况进行打分，作出评价；引导开发区建立领导干部自然资源资产离任交接制度。审计内容涵盖落实生态文明建设及任务目标完成情况，开发区规划设计及其落实情况，自然资源资产开发利用保护资金投入情况，土地资源资产，海洋湿地资源资产，水资源资产等。
市政府专门召开试审工作会议，明确了联席会议各成员单位的职责。在为期两个月的审计中，审计人员揭示和反映了土地未批先用、临海蓄洪工程不利于海洋湿地资源保护等问题17个。如，临海蓄洪工程为不透水建筑，坝内水体呈半封闭状态，流动性和自净能力变差，容易造成污染物积累，引起水体富营养化，破坏生态系统。坝内水域逐渐演化成淡水湖泊，丧失海洋湿地功能，变相导致海洋湿地资源缩减。
该项目作为胶州市第一个自然资源资产离任审计项目，有四个突出特点和成果：一是完成了胶州市第一张自然资源资产负债表编制工作。采用成本逼近法、假定效益法、价值汇总法，分别确定了土地、水、海洋湿地3种自然资源资产的价值，并以此为基础，编制出开发区自然资源资产负债表，为开发区建立领导干部自然资源资产离任交接制度打下了基础。二是建立了以开发区为模型的功能区自然资源资产评价指标体系。《胶州市领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系（功能区）》包括综合评价指标与分项评价指标，共42项，其中，综合评价指标包括是否建立环境保护责任追究制度、招商引资是否将环境保护放在突出问题等10项，共20分；分项评价指标包括涉及自然资源资产保护资金到位率、居民区土地生态适宜度分析等32项，共80分。总得分为综合指标得分与分项指标得分之和，高于80分，评价等级为优秀。经最终测算，该领导干部得分为80.5，评价为优秀。三是广泛应用实践了一系列新的审计技术方法。如，坚持定量评价的原则，评估了土地、水、海洋湿地等自然资源资产的价值。在评价建设用地使用情况时使用了卫星图像法，利用Google Earth显示历史图像功能，查看各地块的图像变化情况，将图像变化时间与土地取得时间进行对比，发现可疑地块后，通过实地勘察进行确认。四是初步探明了自然资源资产离任审计的目标、内容、方法。在第一个项目基础上，我们总结了四项重点内容：从政策入手，重点检查生态保护和修复制度、污染源头控制制度等政策的执行情况；从资金入手，重点检查自然资源资产相关资金筹集、分配、使用和管理的真实性、合法性、效益性；从项目入手，重点突出项目的规划、建设、运行和管理效益情况；从监管入手，重点评价资源管理、环境保护行为的规范性、权力运行问责的有效性等。
记者：可以说是去得开门红。接下来的试审项目是不是延续了第一个项目的思路方法？有哪些新的突破和创新？
于江宏：第一个项目总体而言是比较平稳的，也取得明显成效。市经济开发区正逐项整改审计查出的问题。积极采纳审计建议，出台《环境保护资金管理办法（暂行）》等3项制度规定，建立了领导干部自然资源资产离任交接制度。
我们坚持“循序渐进”原则，在深入总结第一个试点项目经验教训的基础上，选择了自然资源种类丰富的里岔镇，于2015年10月开展了第二个试点项目。
此项目属于结合型的B类领导干部。所谓结合型，就是自然资源资产离任审计与经济责任审计同步进行，审计组由自然资源资产审计科和经济责任审计办公室的9名审计人员组成，人员知识结构涉及财务管理、政府投资、计算机技术、环境科学、环境工程、土地管理等，可谓是“兵强马壮”。审计内容涉及经济责任履行情况11项，自然资源资产情况5项，实现了有机融合、成果共享。如经济责任审计审查重大政策措施落实情况，一并关注了环境保护生态建设领域的政策落实情况。而自然资源资产审计内容也成为评价经济责任的组成部分。这个项目的突破在于对审计发现的问题进行了责任认定，完善定责标准，将发现问题界定为领导责任45个、主管责任11个和直接责任1个；新增了农用地、山地、地下水、森林等自然资源资产的审计，形成了自然资源资产离任审计评价指标体系（镇街），更加全面客观地评价领导干部履职情况；使用了价值评估方法、质量评价方法等新技术方法，技术方法体系更加完善。审计中，我们从自然资源资产存量及其变化情况，评价领导干部政绩。如，这个镇2012年引进了大型林业项目，建设了万亩生态林场，保护了水库，涵养了水源，属于正政绩。又如，审计发现该镇部分企业私接管道进入污水管网，污水集中处理率仅为65.22%，致使该镇排污河——洛溪河的水质恶化，直接污染了胶河水质，属于负政绩。
第三个试审项目是胶州市海洋资源资产现状专项审计调查，主要基于促进海洋资源资产有效保护、合理利用的迫切需求，此前胶州市从未开展过海洋专项调查，海洋资源资产总量不清、开发利用活动总体影响未知、海洋保护措施效益性未经评估。通过审计，重点审查海洋资源资产主管部门的职能履行及政策落实情况。相比于第一个项目中海洋湿地资源的审计，海洋资源资产专项审计调查的广度和深度都有所拓展。比如说，审计范围不再局限于海洋湿地资源，而是包括了海岸资源、海域资源、海洋渔业资源等，全面审查了海洋主管部门的职能履行及政策落实情况、海洋资源资产开发利用及治理修复、海洋产业发展情况等，发现了违规用海、海上执法行为存在盲区、保护区管理工作权责不清等13个深层次的问题。再比如说，前两个项目中均涉及了海洋环境质量评价，但专项型项目在海水水质评价的基础上，增加了沉积物质量、生物多样性指数等指标，评价得更为深入，审计成效显著。如，审计发现，胶州市海洋与渔业局成立的胶州湾滨海湿地海洋特别保护区管理站、胶州市水生动物防疫站等3个机构 ，未获青岛市海洋与渔业局明文授权，也未开展实质性工作。针对此问题，胶州市海洋与渔业局研究制定了保护区管理办法，3个机构正申请上级授权。
记者：试审工作确实取得了明显成果，也积累了很多的经验做法。请谈谈开展此项工作的体会？
于江宏：在不到一年的时间里，从研究论证到形成方案，从选配人员到正式进点，从调查取证到出具报告，我们正走出一条符合胶州实际的审计发展之路。之所以取得一些成绩，我想主要在于四点：一是领导重视。没有上级审计机关和市委市政府的指导推动，这项工作很难展开。二是密切配合。自然资源资产离任审计涉及面广、技术难度大，仅靠审计部门一家是无法实现的，必须依靠多部门的协作配合，整合资源，共享信息。三是勇于探索。很多人认为自然资源资产离任审计要依靠顶层设计，但我认为，没有基层实践探索，顶层设计永远与基层实际相脱节，所以要有摸着石头过河的精神。四是创新驱动。审计试点中的新思维新方法新技术，不是等来的，而是一次次碰撞智慧火花得来的，没有创新，路是走不通的。
记者：自然资源资产离任审计在山东乃至全国很多地方才刚刚起步，胶州在试点中有没有遇到问题呢？下一步有何打算呢？
于江宏：开展试点工作，难免遇到问题和阻碍。现在看起来比较成熟的思路和技术，在摸索的时候都付出了很多精力。比如，用什么办法评估海洋湿地资源资产价值，都经过审计人员一次次尝试、演算。试点的过程就是跟问题较真的过程。当下，试点最大的问题主要在于 “取证难”、“评价难”、“定责难”。取证方面，自然资源资产基础数据由环保、国土、农业、林业、水利等多个部门管理，提取难度较大；绝大多数被审计单位对自然资源资产的分布、数量、质量、权属等要素掌握不全、资料不规范，现有数据不足以支持自然资源资产负债表的编制；可持续发展观念虽得到了普遍认同，但尚未转化为自觉行动，仍存在追求GDP的思维惯性，导致被审单位不配合工作。评价方面，主要是目前国家尚未对所有自然资源类型出台规范的评价标准，审计评价缺乏标准。例如缺乏森林资源质量评价的国家标准，审计就难以对其进行指标等级划分和区间界定。定责方面，在于自然资源的污染、损害行为存在一定的潜伏性、滞后性、长期性，导致环境问题可能涉及几任领导，较难区分某一位领导的责任，极大地增加了责任认定的难度。
对此，我们正加紧研究解决方法，比如，要求被审计单位建立自然资源台账，规范登记和核算制度，为下次审计提供资料和依据；由联席会议成员单位提供更加规范、客观、真实的数据资料；采取联合进点，要求各相关单位签订承诺书，积极配合审计工作；逐步建立监测数据交接制度，完善评价所需的基础数据，根据审计需要，由环保局追加监测点位和监测次数；针对不同的问题，采取不同的认定方式：遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策，如，领导干部上任前某工业园就存在企业私接管道进入排水管网的现象，但其任职期间未采取整改措施，致使污水厂长期处于高负荷运转状态，影响了污水处理效果，因此，确定该同志承担领导责任。
下一步，我们将按照中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和山东省要求，坚持开拓创新，攻坚克难， 努力实现审计工作取得新突破。一是做好“自然资源资产离任审计+”文章。加强与其他审计项目的结合衔接，进一步优化人力资源配置，在经济责任审计、预算执行审计、专项审计调查中，关注土地、矿产、能源、水和森林资源资产开发利用保护情况，客观反映其贯彻落实国家政策的措施和情况，以及自然资源资产管理项目绩效和决策情况。二是做好“大数据+”文章。积极构建基础数据库，对各部门的自然资源资产基础数据信息进行整合，实行统一管理，不断建立健全土地资源、水资源、海洋资源、森林资源、大气污染防治等领域的指标体系，构建大数据时代下的自然资源资产审计工作模式。三是做好“互联网+”文章。在摸清自然资源资产底数的基础上，依托视频监控网络，实行联网式的动态实时监控，实现及时预警、及时评价、及时问责。
