如何管控审计监督“全覆盖”框架内的审计质量

茌平县审计局  王洪军

党的十八届四中全会首次将审计监督和党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督并列，共同构建社会主义国家权力运行的制约和监督体系，增强监督合力和实效。明确提出完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。将审计的地位提升到了前所未有的高度，对审计工作寄予了厚望。李克强总理在听取审计署2014年度审计工作情况汇报时要求实现审计监督全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。要努力打造高素质的审计队伍，切实当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑。2014年出台的《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）以正式文件的形式对审计监督全覆盖进行了规定，随后，审计署部署了一系列审计项目，如“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策跟踪审计、全国土地情况审计、彩票基金审计等，审计覆盖面不断扩大，被审计对象大量增加。但随着依法治国、依法行政的大力推进，怎样管控审计监督全覆盖框架内的审计质量，正确分析和解决审计数量和审计质量之间日益突出的矛盾，已经成为摆在所有审计人面前的一个重要课题。

以辩证唯物主义观点正确认识和分析审计监督全覆盖和审计质量的对立统一

1、对审计监督“全覆盖”的解读

刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上提出了审计监督要实现“全覆盖”的审计理念。对其具体解释是要有深度、有重点、有步骤、有成效，实现对重点领域、重点资金的审计全覆盖，不留盲区和死角，增强审计的威慑力和实效性。基于对全覆盖的解读和认识，我们认为全覆盖应该区分为狭义的全覆盖和广义的全覆盖，狭义的全覆盖是针对某一个领域或每一个审计项目而言，对一个项目的情况要做到全面了解，熟悉并掌握相关政策法规，严格依据方案进行审计，对每一个事项都进行深入分析和取证，把项目审深审透并取得最佳审计成果，最终将成果运用达到最大化，对该项目而言，就是做到了审计的“全覆盖”。广义的全覆盖指的是对所有审计监督范围内的事项全部实施审计。这要建立在对项目的精心组织和规划，人员充足并合理调配使用、审计资源充分并分配合理等要素的基础上才能够得以实现。

2、对审计质量的解读

刘家义审计长在2014年全国审计工作会议上的讲话中指出：审计工作要强化法治思维，坚持法治原则，始终把牢审计质量这条“生命线”，严格依法规范审计行为。提出了审计工作要坚持审计职责权限法定、要坚持审计程序法定、要坚持审计方式法定、要坚持审计标准法定、要坚持审计保障法定的要求。对于我们正确解读审计质量、严守审计质量、提升审计质量提供了明确的依据。通常讲，审计质量分为审计工作质量和审计项目质量，具有客观性、可靠性、准确性、全面性、充分性、重要性、一致性和及时性等方面的特征。一个高质量的审计项目，审计成果只是其中重要的一部分，提升整体审计工作质量才是我们实施项目要达到的目标。组织审计项目，包括从项目立项、组织、实施、报告到成果利用等方面都应该遵循法定、谨慎原则。

3、审计数量和审计质量是一种对立统一的关系

辩证唯物主义是马克思主义的一种哲学理论，核心是对立统一规律。在审计力量和审计资源确定的情况下，审计的单位个数越多，审计质量的保证程度就越低，审计的单位个数越少，同样的工作量内，审计的质量就会越高。而对于审计对象固定的情况下，对一个审计项目的审计覆盖程度越广，审计的越细致，审计质量就会越高，因此，对审计监督的全覆盖和审计质量之间在不同层面上的解读是一种对立统一的关系。

开展广义的审计监督“全覆盖”审计项目质量存在的问题

1、审计任务重时间紧和审计力量不足之间的矛盾凸显

新的历史背景下，审计地位得到了质的提升，审计力度不断加强，国家和人民群众对审计的期望和关注持续增强，国家审计参与国家治理的程度不断加深，审计任务大量增多，审计工作已经进入量大面广的新常态。根据国务院和审计署的安排部署，全国审计机关陆续开展了一系列全国性的审计项目，特点是，覆盖面广、动用审计人员多，时间跨度较长，在社会上产生的影响较大。在审计过程中，抽掉了全国大部分市县的审计人员，造成市县审计局，尤其是县级审计机关在开展年初制定的审计项目的基础上，还要完成政策审计等项目，有的一名审计人员同时兼任几个审计组的成员，任务繁重，疲累不堪。在这种情况下，时日一长，审计人员对审计项目难免会产生应付了事的心态，直接后果就是造成审计质量下降，审计风险增大的恶性循环局面。

2、统一组织的部分审计项目程序不规范，审计质量得不到保障

自2014年9月份开始， 审计署动员全国的审计力量开展了“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策措施跟踪审计项目。组织方式就是审计署和特派办单独开展中央级的项目，省、市、县级审计机关开展本层级的审计项目，开展项目之初，市县审计部门接受省厅下发的审计方案、实施步骤和审计报告模板，然后根据要求实施审计。《审计法》第28条规定：审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计，但是应当防止不必要的重复审计。从稳增长政策审计来看，未实行授权审计，不是上级机关直接审计，也不是上下级审计机关组成同一个审计组开展的审计，因此，审计程序方面有待于进一步完善。

3、审计的双重领导体制，制约着审计的独立性

    十八届四中全会提出了初步探索省以下审计机关统一管理的设想，但在具体的操作中需要一个漫长的过程。对于上级审计机关直接审计地方的审计项目，地方领导人往往比较重视，而对于同级审计部门的审计事项，地方领导人关注的程度不高。开展稳增长项目审计的本意是关注国家政策落实情况，推动国家政策落地生根。但现有的组织方式是县级审计部门审计本级党委政府贯彻落实国家政策情况，对于审计中发现的政府不作为，不积极推动国家政策贯彻落实的情况，即使审计部门反映出来，地方领导为了政绩着想，往往会对问题有所保留，因此，现有的审计体制影响了审计的独立性，对于当前我们面临的审计局面和审计任务来讲，不能够充分实现国家审计参与国家治理的作用，真正揭示社会经济运行中存在的风险的力度有待于提高，从而进一步提升从审计视角为国家决策提供依据的准确性和可靠程度。

4、审计工作未能实现上下联动、全国审计一盘棋的理想化状态

近几年，审计署根据审计项目的性质不同，采取了多种组织方式，地方政府债务审计是以市为单位组成审计组，抽调县级审计部门人员共同审计，土地审计是以审计署人员为组长组成审计组，抽调市县级审计人员共同参与的方式，稳增长政策审计是审计署统一组织，各级审计部门审计本级政府政策落实情况的组织方式进行。对于统一安排、自行审计的项目，通过一年来的实践证明，未能达到一根指挥棒指挥到底的程度，上层翻江倒海，下层波澜不惊，出现了上下两层皮、各人干各人的局面。基层审计部门根据省厅统一制定的模板填写数据，仅仅满足报告要求就视同完成任务。审计人员的主观能动性得不到发挥，只是被动按照工作方案进行审计。因此，深层次的体制机制问题反应较少，审计质量不高。

5、审计问责力度不够，未能彻底转变“对事不对人”的思想观念

历年来，审计决定落实率不高、屡审屡犯的现象比较严重，究其原因，是因为历年来形成的对事不对人的陈旧思想观念任然在部分人员心中存在，重视对事的处理，忽视对相关责任人的处理。但随着依法治国、依法行政的观念不断深入，审计外部环境日趋好转，审计力度不断增强，审计成效也逐步显现。但是，冰冻三尺非一日之寒，如果长期停留在“对事不对人”的状态下，就会违背依法治国、依法行政的基本理念，不符合“党政同责、一岗双责”的相关要求。因此，要从根本上改变屡审屡犯、提高审计决定落实率，切实发挥审计应有的作用，审计人员必须树立依法行政的观念，依法办事、守规矩、讲操守，做政治上的明白人。树立 “法无明文不可为、法定职责必须为”的工作作风，应该问责的坚决问责，应该移送的坚决移送，对问题的处理做到依据充分、处理到位、纠正彻底。

审计监督全覆盖的本意不是审计对象的简单增加和审计范围的无限扩大，如果没有审计质量作保证，覆盖的项目再多、范围再大，也只不过是走马观花、囫囵吞枣而已，不仅获取不到应有的审计效果，还会承担很高的审计风险，只会得不偿失。

探索审计监督全覆盖下确保审计质量的方法和措施

列宁说：马克思主义的最本质的东西，马克思主义的活的灵魂，就在于具体地分析具体的情况。当前，审计面临的时代背景和要求跟以往已大不相同，因此，要具体情况具体分析。马青山厅长在全省审计系统专题研讨班的讲话中说，现在的审计事业发展进入大有可为的重要战略机遇期。党和国家对审计工作给予了高度重视，人民群众对审计工作和审计成效充满期待，现在的国家审计正在面临着前所未有的机遇和挑战，审计任务日益繁重，审计质量要求越来越高，但审计风险也逐步显现。因此，采取相应措施应对当前审计工作面临的质量问题非常迫切。审计工作过程中务必做到“五个精”，探索审计数量和审计质量的平衡点，实现两者的完美结合。

1 、精教奋学，全面提升审计干部队伍素质

无论何种工作，人都是决定性的因素。无论何种境况下，人的思想始终引领行动，加强审计队伍建设，首要任务的就是转变审计人员的思想观念，加强对当前形势的深刻认识。随着社会经济环境的发展，政府和民众对审计的要求日益增长，审计任务不断增多，审计对象的复杂程度不断提高，审计难度和风险有攀升的趋势。这无疑对审计人员提出了更高要求，审计人员在承担的任务日益繁重的同时，必须通过不断的学习掌握更多的专业知识。审计人员不仅要精通财务会计知识，还要掌握社会环境、自然资源、经济管理、信息技术、法律等专业知识，同时还要具备良好的职业道德。因此，加强审计队伍建设，不断提高队伍素质不仅是保障审计事业健康发展的要求，同时也是防范审计风险的一项重要举措。具体可以从以下几方面做起：一是建立职业准入制度。对进入审计机关的人员严格把关，以确保全体专业人员达到履行其职责所需要的专业胜任能力；二是建立审计人员后续教育制度，树立终身学习的理念，针对审计工作需要，系统的、有计划的组织高层次业务培训，2015年审计署举办的南审培训班就是很好的方式,基层的审计人员也能够接收到来自国家最高审计机关的业务指导，开阔视野、提升知识层次，不断更新与审计相关的各种知识，以适应新形势发展要求；三是提高审计人员的遵纪守法意识和道德素质。道德要求与法律规范是相辅相成的，再完善的控制措施也不能防止审计人员有意作弊。因此，通过培养审计人员的敬业精神，加强其遵纪守法和道德自律意识，已是各国审计界的共识。实践证明，只有加强审计队伍建设，不断培养高素质的审计人才，审计队伍才能够紧跟形势的发展，适应社会各界的需求，更好地为当前社会经济发展服务。

2、精挑细选，科学确定审计项目

国家审计准则对确定审计项目计划的要求是调查审计需求，初步选择审计项目，对初选的审计项目进行可行性研究，确定备选的审计项目及其优先顺序，评估审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度审计项目计划。明确要求在确定审计项目时，一定要进行可行性研究，从审计目标、审计范围、审计重点和其他重要事项等方面予以关注。从八个方面确定审计项目需求，因此说，确定审计项目有其程序和确定方式。在解决审计全覆盖和审计质量的过程中，按照程序，科学、合理的确定审计项目是做好审计工作的前提。这其中也包含着审计可用资源的问题，之所以要评估审计可用资源，就是要量力而行，在确保审计质量、达到审计目标的前提下，对审计项目精挑细选，突出重点，选择有代表性的、关系国计民生、群众关注的热门行业或热点问题进行有重点的审计，使可利用的审计资源发挥最大作用，才能够在全覆盖框架内确保审计质量，守住审计质量这条生命线。

3、精心组织，合理调配审计力量和资源

十八届四中全会提出了探索省以下地方审计机关人财物统一管理的审计体制。为了探索和逐步适应新的审计模式，审计署、省级审计机关统一组织的项目逐渐增多，正在逐步建立各级审计机关上下联动，全国一盘棋的审计大格局。如何精心组织、统揽全局，合理调配审计力量和资源就成为了审计人员面临的新课题。审计署近年来组织实施的国土审计等多个全国性审计项目成就了“大项目”推进和“大兵团”作战的组织方式，达到了通过优化审计组织方式来提升审计质量的目的，为实现上下联动、全国审计一盘棋的思路打下了基。统一管理后，“大兵团”审计的常态化使得审计组织方式有了多样化的选择，既可以选择属地化就地审计，也可以实施区域范围内的异地交叉审计，前者更加节约审计成本，而后者的审计监督独立性更强。在审计资源的调配上，统一管理的优势更加明显。上级审计机关可以在区域范围内合理调剂审计资源尤其是人力资源，最大限度实现审计资源的优化配置，提高审计监督的质量和效能。

4、精雕细琢，打造审计项目精品

正确的思想引领正确的行动，正确的导向指引正确的奋斗目标。审计署《地方优秀审计项目评分标准》为地方审计机关制定了审计项目的正确导向，是审计人员在实施审计项目的标杆和指路明灯。当前社会背景下，审计人员一定要提高认识，转变思想，认真对待每一个审计项目。我们都清楚当前审计工作面临的形势已经今非昔比，依法治国、依法行政、按规矩办事等观念正在深入包括审计工作在内的每一个行业，工作中稍有不慎，我们就可能要承担代价高昂的审计风险。虽然审计任务日益繁重，审计项目逐渐增多，但是，审计质量这条生命线却要求每一名审计人员都要牢牢守住，要求不严、质量不高的审计项目有可能成为短板项目，影响到整体的审计质量。把每一个项目做深做透、应审尽审，按照优秀审计项目的标准进行培养和获取审计成果，也体现了一名审计人员的职业操守和职业修养。审计人员对待审计项目，犹如工匠对待手中的宝玉，高明的工匠会将宝玉精雕细琢，使其价值得到淋漓尽致的体现，审计工作也是如此，高素质的审计人员会尽心对待每一个审计项目，力争打造成审计精品。

5、精益求精，充分利用审计成果

审计工作的最终目的是获取审计成果，实现审计价值，充分发挥审计参与国家治理的作用。对一个行业或一个项目的审计，如果不能取得对社会经济发展有益的成果，甚至提供了和事实真相差距较大的结论，势必造成决策者对经济发展形势的误判，给社会经济发展造成损失。因此，审计人员在打造精品审计项目的同时，一定要注重对审计成果的开发和利用，审计署《地方优秀审计项目评分标准》中的内容全部是审计成果类的要求，包括促进增收节支减少损失浪费、揭露违法违纪案件线索、违法违纪责任追究结果、揭示风险隐患维护经济安全、揭示民生问题维护群众利益、推动完善制度等方面，全部是从维护社会经济秩序、体现社会公平正义的角度出发，规范审计工作，获取审计成果，能够充分体现审计的“免疫系统”功能。

刘家义审计长在2014年全国审计工作会议上指出，做好新时期的审计工作，必须明确我们处在一个什么样的时代，我们的中心任务是什么，应该发挥什么样的作用，还有哪些需要改进的地方，进而明确我们的思路、目标，有针对性地开展审计工作，更好地发挥审计作用。审计工作始终紧跟形势发展调整工作方向，万变不离其宗，国家审计服务于国家治理始终是审计工作的主题。当前，我们正在实现中华民族伟大复兴的征途中，“四个全面”战略部署为我们指明了方向，“三严三实”为我们明确了工作作风，审计工作处于大有可为的战略机遇期，每一名审计人员都有责任、有义务做好本职工作，为审计事业、为时代发展作出应有的贡献。