徐光平：山东省城镇化发展的现状问题及对策

一、山东省城镇化发展的现状特征

1.城镇化水平大幅提高，山东省已经进入城市社会占主导地位的新时期。改革开放以来，山东省的城镇化水平有了大幅提升，1978年山东省的城镇化率仅为13.46%，2015年提高到了57.01%，年均提高1.18个百分点。目前，山东省城镇化率已超过50%，说明山东省的城镇常住人口已经超过农村常住人口，标志着山东省已经进入到了城市社会占主导地位的新的历史时期。

2.城镇化发展速度明显加快，城镇化发展正处于中期加速发展阶段。从改革开放初期到20世纪末，城镇化率年均提高1.13个百分点，从2000年到2010年，年均提高1.15个百分点，从2011年到2015年，年均提高1.52个百分点，城镇化发展速度明显加快。根据发达国家的城镇化经验，城镇化率在30%～70%之间是城镇化发展的加速时期。目前，山东省的城镇化率不仅超过了50%，而且正处于50%～70%之间的中期加速发展阶段。

3.城镇化发展质量进一步提升，城镇化发展进入良性轨道。一是初步形成了以区域中心城市为核心、以县城为支撑、以重点小城镇为节点、以农村新型社区为基本单元的四位一体层级分明的新型城镇体系；二是城镇基础设施不断完善，城镇综合承载能力明显增强。到2015年底，全省高速公路总里程超过5000 公里，90%的县市区通达高速公路。全省城乡环卫一体化逐步完善，全省城镇人均道路面积、公园绿地面积均超过全国平均水平；三是城乡公共服务水平全面提升，城乡社会事业稳步发展。

4.人口流动以省内为主，就地就近的本地城镇化模式特色突出。山东省的人口流动主要是在省域范围内，尤其是以县域内流动为主，这便造就了山东城镇化发展的一大特色——本地城镇化。据统计，目前全省1370万流动人口中，在本省内流动的占到85%，在本县内流动的占到50%以上。全省50%以上城镇人口分布在县(市)、镇层级。与全国劳动力跨省流动的总体情况不同，山东省的城镇化就地发展、人口就近转移的现象较为突出，这也是符合山东省情的现实选择。

二、山东省城镇化存在的主要问题

1.城镇化总体水平不高，农业转移人口市民化的任务十分艰巨。与发达省份相比，山东省城镇化的总体水平还不高。2015年山东省城镇化率达到了57.01%，虽然略高于全国56.1%的平均水平，但在GDP总量前四位的省份中，山东省是最低的，分别比广东、江苏和浙江三省低11.7、9.5和8.8个百分点。此外，山东省的城镇化明显滞后于工业化，2015年常住人口城镇化率与工业化率比值为1.10，低于全国1.22的平均水平和国际公认的1.4～2.5合理区间。2015年山东省的户籍城镇化率仅为47%，比人口城镇化率低10个百分点，这说明山东省还有大量农业转移人口没有市民化，城镇常住人口中的“两栖人”比例较高，农业转移人口市民化的任务还十分艰巨。

2.城镇化发展注重空间扩张，城镇土地的利用方式还比较粗放。在推进城镇化进程中，山东省有些地区大搞城镇扩张和“圈地运动”，造成了土地资源的浪费。这一点从山东省与广东、江苏、浙江三省的土地利用情况对比中可以明显看出。目前，山东省城市建成区面积占城区面积的比例为18.3％，而广东为31.4％、江苏为26.2％、浙江为21.8％，山东省城市人口密度为1349人/平方公里，而广东为2927人/平方公里、江苏为2002人/平方公里，浙江为1789人/平方公里，这说明山东省城镇土地利用的集约化程度远远不如广东、江苏、浙江三省。

3.体制机制不够健全，城镇化发展还面临着一系列的制度障碍。一是城乡二元的户籍制度。虽然中央城镇化工作会议提出，全面放开县城和建制镇的落户限制，而这些地区的户口对农民已没有太大吸引力，大中城市的户口虽然对农民有较强的吸引力，但由于门槛过高，农民很难在大中城市落户，这就造成了工作在大中城市，房屋在县城或小城镇（据调查，许多农民工在大中城市买不起房，纷纷到县城或小城镇买房），户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象；二是农村现行的土地制度。农村集体建设用地不能入市，不能做到与城市建设用地同地同价同权，农村宅基地不能流转，农村住房只能在农村集体组织内部交易，这些都大大削弱了农民的土地财产权，农民很难从土地上获取进城安家的资本；三是等级化的城镇管理制度。我国现行的城镇化管理制度是根据行政等级划分的，这种等级化的管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市，行政级别越高的城市掌控的资源越多，发展也就越快，行政级别越低的城市，获得的资源越少，发展也就越慢。

三、山东省城镇化发展的核心任务

1.优化城镇空间布局，构建科学合理的新型城镇体系。山东省的城镇空间布局要向集群化方向发展，大力发展城镇群和城镇带，结合“两区一圈一带”的区域经济发展格局和“一圈、一带、双核六区”的城镇化总体布局，加快构筑以山东半岛城镇群为主体，以青岛、济南两个中心城市为龙头，以其他地级城市为核心、以县域中心城市为支撑、以中心镇重点镇为节点、以农村新型社区为基本单元的层级分明、布局合理、功能协调、城乡一体的五级新型城镇体系，促进人口、产业及各类要素资源向重点城市、城镇密集区和发展战略区集聚，基本形成“一圈、一带、双核六区”的省域城镇空间格局。

2.坚持以人为本，加快推进农业转移人口市民化进程。一是要进一步放开大城市的落户限制，鼓励和引导符合条件的农民工在城镇落户；二是要通过建立完善的农民工就业培训机制、构建完善的用工信息发布机制、建立新型企业用工机制等，促进农民工充分就业；三是要妥善解决农民工的住房问题，将农民工纳入城市住房保障房范围，鼓励有条件的农民工购买商品房；四是要逐步将农民工纳入城镇居民的社会保障范围；五是要让农民工平等地享受城市基本公共服务，让农民工子女平等地分享城市优质教育资源；六是要保障农民工的民主权利，引导农民工积极参与社区事务。

3.立足产业比较优势，大力提升城镇化发展的产业支撑能力。一是在农业方面，要立足基础优势，通过农业产业结构调整和农业经营模式创新，加快推进农业现代化，继续保持山东农业在全国的领先地位；二是在工业方面，要加快产业结构调整，实施传统产业的升级改造和发展战略性新兴产业“双轮驱动”，尤其是在海洋产业发展方面，要借助山东半岛蓝色经济区建设的有利时机，打造海洋产业发展的新高地；三是在服务业方面，要将城镇服务业发展作为推进新型城镇化的重要任务，增强城镇发展的动力和活力。

4.节约集约利用土地资源，有效破解城镇化发展的土地制约瓶颈。一是要利用好城乡建设用地增减挂钩政策，增加城镇建设用地数量。要在尊重农民意愿的前提下，引导和鼓励农民适当集中居住，要确保农民共享土地增值收益；二是大力挖掘存量土地，补充城镇建设用地。要盘活废弃的工矿用地、学校、医院等存量土地，提高土地资源的利用效率；三是要整顿各类开发区和经济园区，提高单位土地面积的产出率；四是要调整土地供应结构，确保城镇公益事业和公共服务设施用地，要调控房地产开发用地结构，优先满足普通住宅的用地需求。

5.完善城镇化发展的投融资机制，增强城镇化发展的资金保障能力。一是要不断完善公共财政体制，优化调整财政支出结构，加大对基础设施、公共服务设施的投入力度，尤其是要向农村地区倾斜。二是要进一步完善城市融资平台建设，加强投融资平台的有效管理，建立以政府为主导、以市场为主体的投融资管理体制和运作机制。三是要创新财税制度，进一步完善上下级之间的政府财政转移支付制度，积极探索市、县（市、区）之间的横向转移支付制度。四是要进一步完善县乡最低财力保障机制，建立更有效的激励性转移支付制度，鼓励县级财政加大对（乡）镇的帮扶力度。五是要创造宽松的市场准入环境，推进市政公用事业产业化，促进投资主体多元化。

总之，城镇化是一项复杂的系统工程，涉及到经济社会发展的方方面面。山东省的城镇化工作虽然取得了一定成就，但面临的任务依然艰巨。同时，城镇化又是一个自然的历史过程，城镇化发展有其自身的特点和规律，加快城镇化发展，需要从实际出发，因地制宜，稳步推进。、

（作者系山东社科院省情研究院副院长）