山东省小城镇及特色小镇建设工作实践

    山东省辖137个县（市、区），1826个乡镇（街道），8.5万个村居，全省陆域面积15.71万平方公里，总人口9747万人，其中农村人口4191万人。过去全省小城镇存在着要素吸纳和集聚能力不强、产业层次不高、城镇管理效能不高等问题。在城镇化发展过程中，山东省委、省政府高度重视小城镇改革发展问题，先后实施了“百镇建设示范行动”、“示范镇提升行动”，加快小城镇改革发展。同时，注重小城镇特色发展，指导各地因地制宜，挖掘了一批历史文化名镇，塑造了一批特色景观旅游名镇和美丽宜居小镇，打造了一批产业特色强镇。

    一、发挥示范镇示范引领作用，形成小城镇发展新格局

    2012年，山东省委、省政府确定实施“百镇建设示范行动”。出台了《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》，在实施扩权强镇、保障发展用地、适度扩大财权、加大金融支持、加强资金扶持、培养引进人才、优化机构设置等七个方面制定了创新性的优惠政策。经过四年发展，山东省小城镇建设迈向了一个新的台阶。目前，山东省有全国重点镇207个、国家级历史文化名镇2个、特色景观旅游名镇24个、宜居小镇3个；省级示范镇200个、省级历史文化名镇26个、特色景观旅游名镇57个、宜居小镇47个。有称号的特色镇总计有331个,占全省小城镇总数的30%。形成了全国重点镇、省级示范镇、省级中心镇、特色镇等分层分类、梯度培育、特色发展的小城镇发展格局。主要做法是：

    （一）强化规划引领，依靠科学规划引领小城镇建设。出台了《山东省百镇建设示范行动示范镇规划编制审批管理办法》、《山东省小城镇专项规划编制技术要点》。各类特色镇编制相应专项规划，省级示范镇建成区编制详细规划，对开发建设地区的土地使用性质、开发强度、环境建设、基础设施配套、传统风貌保护等做出明确规定。

    （二）强化设施建设，提高小城镇承载能力。一是创新管理机制。全省1826个乡镇（办事处）全部设立行政编制的乡村规划建设监督管理办公室。将数字化城市管理网络延伸到小城镇，镇区范围内的市政公用设施、绿化养护、镇容秩序、环境卫生、违法建设管理全部纳入数字化管理系统。二是完善基础设施。近四年全省累计投入小城镇基础设施投资600多亿元，全省小城镇人均道路、公园绿地面积分别为18.17平方米、5.47平方米，供水普及率、燃气普及率分别达到91.64%、63.74%，生活垃圾处理率达96.70%。三是完善公共服务设施。全省小城镇均建有“一站式服务”的便民服务中心。200个省级示范镇建有省级标准化中学283所，标准化小学529所，省级标准化幼儿园736个、标准化卫生院271个。

    （三）强化产业支撑，提高小城镇发展能力。一是突出产业特色。坚持走差异化、规模化、特色化的道路，充分发挥资源优势，发展特色产业。二是加快培育主导产业。各镇根据不同的自然条件、资源禀赋，选准主攻方向，打造优势主导产业，培育骨干企业、龙头企业，促进产业集群发展。三是推动产城一体、镇园融合发展。集中建设发展产业园区，吸引大中型企业到小城镇开展产品开发、商业连锁、物资配送、农副产品批发等经营活动，吸引镇域内和周边乡镇的企业向园区集聚，承接大中城市产业转移。

    （四）加大政策扶持力度，为小城镇建设提供有力保障。一是资金方面。累计下拨省级示范镇建设专项资金53.26亿元，争取省产业发展贷款贴息资金2亿元，专项支持示范镇产业发展。二是土地方面。每年为示范镇直供建设用地指标5000亩，优先在示范镇安排农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩项目。三是扩权强镇方面。赋予省级示范镇县级经济类项目核准、备案权和工程建设、市政设施、市容交通等方面的管理权，县级有关部门在示范镇设立分支机构。

    二、小城镇发展迅速，提质增效效果明显

    （一）镇域经济快速发展，综合实力明显增强。2012-2015年，镇域经济发展迅速。其中，200个示范镇地区生产总值、地方财政收入、农民人均纯收入年均增长幅度，分别达到23.96%、33.44%、15.59%，远远超过同期全省相应指标增长幅度。2015年200个示范镇实现地方财政收入441亿元，同比增32.8%，比建制镇平均增幅高9个百分点。广饶县大王镇、济宁兖州区新兖镇进入全国百强镇行列。

    （二）镇区规模迅速扩大，发展空间不断拓展。小城镇各类规划实现全覆盖，各项建设规范有序展开。其中，200个示范镇建成区面积、人口分别比2012年扩大296平方公里、236万人；镇均人口3.6万人，是全省镇均水平的2.25倍，为全省城镇化率贡献了7.6个百分点。目前，有47个示范镇镇区人口超过5万人，其中广饶县大王镇、临沂市兰山区义堂镇镇区人口超过10万人。

    （三）基础设施日趋完善，公共服务显著提升。小城镇路、水、电、气、热等基础设施建设加快推进，社会事业快速发展，基本公共服务均等化深入推进，社会治理水平不断提高。其中，200个示范镇镇区道路硬化率和亮化率均达到90%以上；污水处理率达到60%，高于全省46.9%的平均水平；建有垃圾转运站431个，镇垃圾处理率为100%；镇区绿地率达到32%，高于全省16.74%的平均水平，生态环境不断改善。

    （四）体制机制持续创新，发展活力有效激发。小城镇抢抓机遇，积极探索，以“扩权强镇、提质增效”为重点，不断深化行政审批、户籍管理、就业创业、社会保障、城镇规划建设管理等方面改革，城乡一体化发展体制机制进一步健全完善。有20个示范镇成为省级以上经济发达镇行政管理体制改革试点，共承接下放审批等权限1326项，县镇关系有效理顺，配套改革持续跟进，基本建立起机构设置合理、管理扁平高效、人员配备精干、运行机制灵活的镇级行政管理体制，镇域发展活力显著增强。

    （五）政策效应不断放大，经济支撑作用凸显。各项扶持政策得到较好落实，放大效应日益凸显，城镇发展环境不断优化，极大地增强了对资金、技术、人才的吸纳能力，大批生产要素向示范镇聚集，200个示范镇三次产业发展势头良好，城镇规模化、集约化发展水平明显提高。四年来，200个示范镇共完成各类投资2975亿元，建设园区477个，发展企业91886个，其中规模以上企业7101个，示范镇成为承接大中城市产业转移的重要载体。特别是进入经济发展新常态下，示范镇成为县域发展新的增长极，在产业布局、功能区划、要素配置等方面与县城协调互动，与县域中心产业形成梯次发展的格局，有效应对经济下行压力和防范风险，为县域经济的稳增长提供了有力支撑。

    （六）城镇特色初步彰显，宜居宜业融合发展。200个示范镇中有国家和省级环境优美乡镇124个，特色景观旅游名镇13个，历史文化名镇9个。如莒南县大店镇启动了4平方公里的古镇庄园规划建设，整个镇驻地仿古建筑形象进度达到95%以上；单县浮岗镇注重挖掘历史文化资源，依托浮龙湖资源优势，全力打造生态文化旅游产业，推动地方特色文化发展；泰安市岱岳区满庄镇着力打造休闲旅游特色城镇，先后开发建设了太阳部落、天颐湖、天乐城等精品旅游项目。一批宜居、宜业、宜游的小城镇初具小城市形态。

    三、创新政策措施，探索小城镇发展新路径

    （一）把握新趋势，运用政策措施扶持小城镇。开展示范镇提升行动，实施“1 3 10”工程，分三个层次发展小城镇。一是10个小城市：选择10个左右综合承载能力较强、发展优势比较突出、镇区人口超过5万人、地方财政收入超过5亿元的小城镇，到2020年，培育成镇区人口超过10万人，地方财政收入超过10亿元，基础设施、城市功能比较完备的小城市，每镇每年补助2000万元。二是30个重点示范镇：选择30个左右发展基础较好、要素集聚达到一定水平、镇区人口超过3万人、地方财政收入超过2亿元的小城镇，到2020年，培育成镇区人口超过5万人，地方财政收入超过5亿元，经济辐射和带动能力强的重点示范镇，每镇每年补助1000万元。三是100个特色小镇：“十三五”期间，在全省创建、培育100个左右产业上“新而特”、机制上“新而活”、功能上“小而精”、形态上“小而美”的生态、宜居、宜业、宜游的特色小镇，用特色彰显小镇魅力，成为新的经济社会发展增长极。

    （二）突出新特色，分类指导小城镇健康发展。继续开展省级历史文化名镇、特色景观旅游名镇、宜居小镇等特色村镇评选工作，省财政分别给予一定资金奖励。一是对于历史文化名镇、旅游名镇，加强保护性开发建设，切实保护好古村落、老街巷、特色民居。二是对于产业特色强镇，围绕优化产业结构，培植主导产业，拉长产业链条，配套产业集群，做优做强做特。三是对美丽宜居小镇，运用先进理念，加强改革创新，优化小城镇的空间布局和功能定位，打造特色鲜明、优势明显、个性彰显、宜居宜业的美丽小镇。

    （三）采取新方法，提高小城镇管理水平。一是建立长效管理机制。积极推进城管综合执法向示范镇和社区延伸，开展“数字化小城镇管理”。二是推进城镇管理转型。实行政府公共服务外包，培育和发展非营利性社会组织和专业合作社，参与、承担示范镇公共事务管理。三是开展综合整治。通过建筑立面改造、广告牌匾规范、人行道路铺装，实施亮化绿化美化工程，改善和提升示范镇环境面貌。

    （四）探索新机制，激发小城镇建设发展内生动力。着眼下一步小城镇改革发展，突出创新重点，拓展创新范围，提高创新层次，为小城镇发展释放强大的内生动力。继续加大简政放权力度，真放、实放，将乡镇急需管用的权限下放到位，同时加强指导，确保乡镇能够接得住、用得好。