山东财税改革蹄疾步稳释红利 诸多实践走在前列
作为全面深化改革的“突破口”和 “重头戏”,财税体制改革关系政府治理现代化,可谓是“牵一发而动全身”。
山东紧紧围绕政府的钱“怎么筹”“怎么管”“怎么分”“怎么用”,积极主动,高点谋划,以“钉钉子”精神,成龙配套地推出“1+27”的财税改革方案(“1”即省委省政府印发的《关于深化财税体制改革的意见》,“27”即省政府印发的27个专项配套改革方案),诸多实践走在全国前列。
山东省财政厅负责人表示,新一轮财税体制改革,山东省委、省政府推出的改革举措,数量之多、频次之密、力度之大,前所未有。
打响“当头炮”
解决“钱怎么分”
财政体制改革因其涉及政府间利益格局的调整,矛盾多,阻力大。山东迎难而上,将其作为新一轮财税体制改革的“当头炮”,在全国率先启动实施。
驱车行驶在临沂农村公路上,记者发现农村公路面貌发生很大变化,重建轻养的问题正得到解决。
“变化缘起今年5月省里在我市开展的交通运输领域事权和支出责任划分试点工作。”临沂市财政局党组成员主笑宜介绍,该市明确农村公路由县级人民政府负责管理养护,县交通主管部门是县道养护和管理的具体责任主体,乡(镇)人民政府是乡道养护和管理的具体责任主体,村民委员会是村道养护和管理的具体责任主体。
新一轮财税体制改革中,山东探索省以下政府间财政事权和支出责任划分,在教育、卫生计生、交通运输等与民生密切相关领域,开展省与市县财政事权和支出责任划分试点,分项明确各级政府的财政事权项目以及应承担的支出责任,实现财政事权和支出责任的科学、清晰、合理配置。
在市与县(市、区)财政事权与支出责任划分方面,济南大胆尝试。推进建成区城市基础设施建设维护事权与支出责任划分改革,梳理列出市、区两级承担的财政事权清单,明晰各自承担的支出责任；完善城建税收分成办法,促进事权与财力相适应。
针对以往市县收入口径不完整、省与市县税收分享不规范、财政体制激励约束导向不明确等问题,我省通过“下划收入、财力分成、激励约束、明确责权”,初步形成利益共享、风险共担、激励相容的省以下财政体制。
将原省级分享的251亿元税收(占省级税收的68.6%)下划到市县,实行“属地征管、就地入库”,同时取消9个市原体制按3%比例递增上解政策,减轻上缴市县的财政压力。改进政府间税收分成,省级通过体制结算,对各类税收增量统一分享15%。
奖勤罚懒,调动各地科学发展、增收节支积极性。一方面,实施省级分成税收增量返还和收入上台阶奖励等政策,谁发展得快,谁得利就多；另一方面,实施激励性转移支付制度,从去年起省级每年安排20亿,将资金分配与各地服务业发展、节能减排等指标完成情况挂起钩来。
省以下财政体制改革的率先突破,使改革红利初步显现,基层财政实力明显壮大。2015年,全省县级一般公共预算收入完成4483亿元,比改革前的2012年增加1625亿；县级收入占全省收入的比重达到81.1%,比2012年提高10.7个百分点,比全国平均水平高30个百分点左右。
下好“先手棋”
解决“钱怎么管”
预算制度是现代财政制度的核心,公开透明是其基本特征。为让政府的钱花在哪里、怎样花的,都清清楚楚晒在阳光下,自觉接受社会监督,山东将改革利刃直指政府自身权力。
作为全省县级现代预算管理制度改革首批试点县,荣成“不留死角”,在全省率先将包括“三公”经费在内的预算公开延伸到区镇一级,
并且明年起将区镇政府预决算和“三公”经费”预决算全公开。荣成财政局局长王云雷表示,“阳光政府”理念的树立,对政府和部门形成“倒逼”机制,部门主动压减上报项目预算,今年全市一般性支出预算压减5%以上。
除涉密部门和信息外,包括党口部门在内,我省省市县三级已全部公开政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算,实现全覆盖。去年,上海财经大学公共政策研究中心发布的中国财政透明度报告显示,山东财政透明度名列全国第一。
“长期以来,我国财政预算控制的核心是年度收支平衡,这种做法客观上容易导致预算执行‘顺周期’问题。”省财政厅预算处调研员单哲介绍,在深化预算管理制度改革中,我省提出了建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理的思路和要求。
为健全政府预算体系,各级统筹编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,并加强“四本预算”的统筹整合,将13项政府性基金列入一般公共预算,将国有资本经营预算收入的15%调入一般公共预算。
结余结转资金管理强化。2015年前11个月,全省一般公共预算支出进度创历史最好水平。仅2015年,全省就动支盘活以前年度各类财政存量资金2200多亿,消化进度全国领先。
荣成2014年曾设立200万的科技研发资金,但由于涉及企业多、项目分散,起不到应有的激励作用。去年,该市根据绩效评价结果,将资金调整集中到大的科研项目研发上,并将资金规模扩至1000多万。“预算绩效管理能否取得实效,关键在评价结果应用。”王云雷说,该市将市委市政府出台的财政支持企业发展的重大政策纳入评价范围,对于扶持效果不明显的政策,建议政府及时调整机制直至取消,同时建立绩效问责机制。
山东将绩效管理全面嵌入预算链条,做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。近3年累计对92项资金开展以第三方为主的绩效评价,今年评价资金规模扩至228亿。自2011年国家建立考评制度以来,山东已连续四年综合得分居全国前五。
深化预算管理制度改革,政府债务风险得到进一步化解。山东在全国率先出台加强政府债务管理的实施意见,建立债务归口管理、限额控制、预算管理、风险预警和应急处置制度,形成了“借、用、还”一体化管理格局。至去年底,全省政府债务率为79.6%,低于全国平均水平,债务风险总体可控。
支出管理是财政管理的核心内容。支出结构是否优化、支出方式是否科学合理,直接关系财政资源配置效率,关系政府治理水平的高低。山东在支出管理改革中,做好“加减乘除”,形成“组合拳”,实施重点突破。
在威海,市民不用为乘车候车烦恼了。打开“威海公交”客户端,输入所需线路和所在站点,点击“我要坐”,公交车距离站数、估计到站时间等一一显示。威海财政局副局长于军说,为建设“智慧公交”,财政3年累计投入资金3亿多。
山东各级坚持公共财政导向,不断加大对基本公共服务、深化改革、创业创新等领域的保障力度。民生支出连年增长,2015年,全省一般公共预算中民生支出占比达78.1%,比2012年提高2.8个百分点。
在用好“加”法的同时,山东也注意做好“减”的文章。大力压减一般性支出,严控“三公”经费、楼堂馆所建设和节会、庆典等活动开支。2015年,全省以行政事业经费为主的一般公共服务支出占比为8.9%,比2012年下降3个百分点；省级部门“三公”经费支出比2012年减少5.2亿,下降65.6%。
山东放大财政资金乘数效应,带动社会资金加大投入。特别是对财政支持产业发展的资金,主要采取基金方式运作,到今年6月底,省政府已发起设立19只政府投资引导基金和51只子基金,初步形成具有不同政策导向、不同投资偏好的基金群。对用于社会事业发展的资金,探索实施民办公助、政府购买服务、PPP等方式。2015年全省实现政府购买服务金额300多亿。
山东通过完善公务卡、国库集中支付和政府采购制度,加强财政监督,严肃财经纪律,消除支出管理上的体制机制漏洞。去年全省政府采购节约财政资金151.4亿,公务卡结算规模是2012年的4.5倍,国库集中支付额3年内翻了一番,从而有效防止财政资金跑冒滴漏和低效使用。
省财政厅新闻发言人高剑锋说,财税改革涉及利益调整,是“动奶酪”的改革。我省财税改革“快”上求主动,“实”上下功夫,“利”上动真格,“干”上下力气,省以下财政分配关系逐步理顺,基层财力大幅提升；专项资金持续压减,民生支出快速增加；财税改革激发市场活力,财税政策调控导向作用大幅提升；以支出管理改革提高资金使用效益,财政综合保障能力大幅提升,走出了一条符合实际的“财改路径”。