市场监管体制改革工作实践及相关问题建议
2015年是莱山区市场监管局的开局之年。莱山区委、区政府充分利用区域优势，立足于强化市场监管、优化市场服务的总体目标，积极落实中央、省、市委关于市场监管体制改革的决策部署，在全市率先实施了市场监管体制改革，构建起市场监管新体制。
一、莱山区市场监管体制改革的主要做法
2014年12月22日，莱山区整合原区工商局、质监局、食品药品监管局的全部职能，成立市场监督管理局。成立以来，莱山区市场监督管理局以全面深化改革为主线，整合资源，优化配置，创新机制，强化监管，各项工作均取得积极进展。
（一）队伍和内部机构进一步优化。市场监管局组建以来，按照人尽其才、能力互补的原则，打破“你工商、我食药、他质监”的工作格局，在部门人员分配上，特别是基层所人员分配上，尽量做到即有原工商局、质监局人员，也有原食药监局人员，并力求充分发挥每名干部的个性和特长，做到因才施用，形成“人尽其才、才尽其用”的整体结构，达到“1＋1＋1＞3” 的效应。目前，全局干部职工整体呈现“工商、质监、食药监”、“老中青”合理分配，结构趋于优化。同时将原三个局23科室合并为15个科室，内设机构精简了34.78%。在此基础上，着力推进三个到位。一是事权划分到位。认真制定“三定”方案，全面梳理行政事权，确保市工商局、市质监局、市食药监局下划和新增的所有事权，都能“接得住，划得清，放得下，做得好”，使市级层面三个主管部门的每项工作都有明确的实施主体和责任主体；对内，我们制定了事权划分若干意见，科学理顺科室之间、科室与基层所之间事权，明晰工作职责，建立起“权责分明、两级联动”的市场监管执法体系，从而实现监管与执法的无缝衔接。二是工作联动到位。我们制定了AB角工作制度，加强科室与科室、科室与基层所、执法大队之间的工作配合，根据不同时期工作重点，合理调配人员，确保工作不断档。三是教育培训到位。把提升干部队伍业务素质和履职能力作为队伍、职能融合的一条主线和总抓手，在正式合并之后，立即集中1个月的时间，组织开展了以岗位业务水平和履职能力提高为着力点的集中培训活动，通过培训使干部职工全面了解并尽快掌握注册登记、消费维权、网络监管、食品药品安全监管、特种设备安全监管、执法办案监管等方面的业务知识。实施了帮带计划，按照“会的带不会的、懂的带不懂的”工作要求，组织各科室、基层监管所制定具体帮带计划。通过明确帮带措施和帮带目标，开展指导、交流、评析等活动，提高基层干部解决工作实际困难的能力，为各项工作的开展夯实了基础。
（二）行政资源进一步整合。将创名牌、质量奖与商标工作有机整合，成立质量与商标广告监管科，实现资源共享，赋予品牌建设工作新的内涵；将组织机构代码与工商营业执照、食品药品许可证办理进行整合，成立企业注册局，实行一个“窗口”对外；将12315举报平台与12365、12331举报平台进行整合，成立消费者投诉举报中心，快速维护消费者的合法权益和诉求，构建起大服务工作格局。职能整合后，综合质监部门、工商部门、食药监部门在服务、监管方面的要求和措施，对各类市场主体服务、监管方面措施更多，力度更大，有效性更强，视角更宽，反应更快，科学性更强。今年以来，我们依托职能整合，推进行政许可事项的一条龙办理，减少企业办事环节，节约申报、办理、登记时间，促进市场主体大展，全区新设市场主体1521户，同比增长36.29%。全区新发展注册商标90件，推荐上报了10个产品，6家企业争创2015年度省名牌、省服务名牌和市长质量奖，2家企业争创山东省著名商标。受理并处结消费者投诉395起，为消费者挽回经济损失50万元。
（三）基层监管力量进一步强化。原质监局、食品药品监管局在乡镇没有派出机构，市场监管局成立后，在原工商局2个工商所的基础上，按照街道园区增设至7个基层市场监管所，每个市场所按5至8人配备，使服务、监管中心进一步下移，实现了服务监管领域全覆盖。依托市场监管所，我们突出解决了以往群众证照办理难的问题。将餐饮服务许可、食品流通许可、食品从业人员健康证、个体工商户营业执照办理权限统一下放至各基层所的基础上，方便了群众办事。在辖区内及时开展特种设备、食品药品监管等活动，有效地解决了原质监、食品药品监督监管范围小，执法力度弱的缺陷。今年以来，共检查特种设备使用单位524家，设备3620台，发现隐患41处，下达特种设备安全监察指令书24份，检查电梯2302台，隐患已整改电梯数量69台，检查锅炉22台，下达特种设备安全监察指令书8份。检查小药店和小诊所100余家，中药饮片经营企业30余家，互联网药品信息服务企业4家、体外诊断试剂使用单位6家，下达责令改正20余家。大力推进GSP认证工作，共有67家药品经营通过了新版认证。
（四）食品安全监管工作进一步强化。市场监管局内设食品安全综合协调科、食品生产与流通管理科、餐饮管理科、保键食品化妆品监管科4个食品安全监管科室，与下设7个监管所统一协调，初步建成从源头到终端，从生产到流通、餐饮环节的“无缝隙”的食品安全监管网络，为创建国家食品安全城市奠定了基础。在此基础上，以婚宴、学校周边、学校食堂、集贸市场、旅游景区、城乡结合部为重点区域，以肉类、食用油、食品添加剂、“五毛小食品”为重点内容，先后组织开展专项整治10余次，对辖区2900余个食品营销商和59家食品生产企业，以及学校和市场，进行了无缝隙排查监督检查，立案查处违法违规行为3起，并圆满完成了两会、五一、清明、中高考等重大活动食品安全保障任务。
二、市场监管体制改革中存在的问题
由于目前的改革是从基层开始，自下而上的改革，国家、省、市质监、工商、食药监三个局没有改革，因此从顶层设计讲，工作不配套，特别是法律法规配套工作跟不上，导致市场监管局在执法中处于比较尴尬的位置，主要表现为：
一是现行法律法规没有“市场监管局”这一执法主体。比如：《中华人民共和国民法通则》第41条规定，在中华人民共和国领域内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业，具备法人条件的，依法经工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格。在现行法律法规中没有规定依法经市场监督管理部门核准登记。目前现行法律法规里面均无“市场监管部门”这一执法主体。以至于在现实工作中，如果没有国家各部门的认可，市场监管局所发的“营业执照”及其他证照可能难以得到认可。
二是行政执法程序和文书不统一。原工商局、食药监局、质监局行政执法程序和文书不统一，这不仅给执法带来极大不便，还缺少执法的严肃性和严谨性，不利于提升执法公信力。执法程序和执法文书都是由国家工商总局、国家食药监总局、国家质监总局各自制定相关规定。在具体操作中，比如：执法文书制式不一致，工商行政管理部门的执法文书是以×××工商行政管理局作为表头，食药监部门的执法文书是以食品药品行政行罚文书作为表头，质监部门的执法文书没有表头，在以市场监管局名义使用上述3种执法文书时，行政相对人容易感到疑惑，执法人员在日常监管中，要携带3种制式的文书，同时要对行政相对人做好文书的解释工作，给执法和管理带来极大的不便。
三是没有统一的执法服装。原工商局、食药监局都有各自的执法服装，质监局没有执法服装。人员整合后，在执法中往往出现着装不统一或不着装的情况，有时因“混”装执法被行政相对人投诉和举报，如着食药监局的服装去履行工商行政管理或质监的职责，往往造成行政相对人的不理解，影响了执法的严肃性和权威性
四是与上级部门多头对接带来工作的不便。市场监管局成立后，由于职能的整合，要和上级多个部门对接，在国家、省、市层面，分别对口工商、质监、食药监三个局，各种会议、文件、材料往往增加了工作负担。同时，工商管理体制改革后，我们感觉上级局对基层局的工作支持有所减弱，特别是业务指导的力度不如以往。
五是基层监管力量薄弱。莱山区市场监管局成立以后，承担着包括工商、食药、质监工作在内的29项工作职责，监管的各类市场主体达2万多家，面对如此多的市场主体、常驻人口近30万的监管区域，人员配备尤显不足。尤其是登记注册受理、企业信息公示、食品药品、特种设备安全监管等工作专业性强、业务量大，人员严重不足。
三、进一步深化市场监管体制改革的建议
（一）进一步推进监管资源配置的合理化。从某种意义上讲，机构改革不是一味作“减法”，机构和人员越精简越好，而是要结合实际，有增有减，对于适应政府职能转变应该加强的部门，在资源配置上应予以倾斜。在市场经济条件下，市场监管是地方政府四大职能之一，因此市场监管部门是应该加强的部门。建议应增加市场监管编制及人员，充实一线执法力量。同时加强专业技术及人才的引进，增加业务培训的开展频次，对一些机构和人员进行合理调整，加大对食品药品、质量监督方面违法行为的整治力度，加快辖区业态的调整提升，树立市场监督管理局的良好形象。
（二）进一步推进市场监管的法制化。为适应市场监督管理体制改革的要求，建议加强立法力度，为改革提供坚实的法律保障。将一些如需法律支撑的工作纳入立法计划，比如明确市场监管执法主体的问题，推进食品生产许可、流通许可、餐饮许可合一的问题等等，这种突破不仅对我区市场监管部门有重要意义，对于全国同样重要。在统一执法文书方面，建议可借鉴外省的做法，在省级层面上由省法制办牵头省工商、食药监、质监部门制定统一的执法文书及使用规范。
（三）进一步推进市场监管装备现代化。面对新的职能和任务，工作对象增加和行政资源不足的矛盾日益突出。建议加强执法装备的配备，特别是执法车辆的配备，以适应市场巡查工作的需要，建议在公车改革的大背景下，政府根据市场监管工作的要求，合理核定执法专用车辆数，并对有关破旧老车及时淘汰和补充。尽快解决执法着装问题。目前，从全省范围看，市场监管部门执法着装各不相同，影响了执法的严肃性，建议从省级层面统一规范执法着装，以提升社会公众识别率，树立市场监管执法队伍良好形象。