省政府法制办关于2013年规范性文件三统一暨备案审查工作情况的通报及2014年工作指导意见

鲁府法字﹝2014﹞8号

各市人民政府法制办，省政府各部门、各直属机构：

2013年，全省各级法制机构以党的十八大精神为指引，围绕省委、省政府中心工作，按照《山东省规章和规范性文件备案规定》、《山东省行政程序规定》和《山东省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》等要求，继续完善规范性文件三统一暨备案审查制度，狠抓规范性文件审查工作。为加快法治政府建设,推动经济文化强省建设作出了应有的贡献。现将有关情况通报如下：

一、基本情况

（一）执行规范性文件三统一制度情况。省办全年共收到报送登记编号的规范性文件181件。其中不予登记编号的10件；登记编号171件。登记编号171件中有56件经修改后予以登记编号。根据各设区的市上报数据统计，17市政府法制机构共登记编号本级政府及其部门规范性文件841件；县（市、区）政府法制机构共登记编号规范性文件1383件。市、县（市、区）政府法制机构共发现存在问题的规范性文件216件，其中纠正190件，退回26件。通过审查把关，有效地保障了法律法规的正确实施，维护了法制统一。

（二）规范性文件备案审查工作情况。2013年，省政府共向国务院和省人大常委会报送省政府规章13件，向省人大常委会报送省政府规范性文件10件。省政府全年共收到省直部门和各市政府报送的规章和规范性文件459件。其中省直部门共报送128件；17市共报送331件。根据各市上报数据统计，17市政府收到本级政府部门和县级政府报送备案的规范性文件1555件。县（市、区）政府收到本级政府部门和乡级政府报送备案的规范性文件339件。各级政府法制机构对发现的问题，都及时与制定机关进行沟通并予以纠正。

（三）行政许可清理工作情况。为贯彻落实党的十八大有关深化行政审批制度改革的精神，根据《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发﹝2013﹞39号）的要求，经省政府同意，省办下发了《山东省人民政府法制办公室关于开展政府规章和规范性文件行政许可事项专项清理工作的通知》（鲁府法字〔2013〕54号）。各地各部门积极开展行政许可专项清理工作，17市共清理文件总数为16959件，保留15369件，修改422件，废止1168件；省直44部门报送了清理结果，其中21部门报送涉及行政许可文件总数98件，其中拟保留58件，修订17件，废止14件，待定9件。圆满完成了清理行政许可阶段性任务。

（四）加大监督力度，妥善处理人民来信的情况。各地政府法制机构通过受理公民、法人和其他组织的投诉举报以及抽查检查等形式，加大了监督力度，妥善处理人民来信。由此，既及时回应了群众的合理诉求，消除公众的质疑，维护了公民、法人和其他组织的合法权益，又纠正违法和不当行为，促进政府职能的转变。2013年，省办收到提起申请审查的规范性文件11件，发现4起既没有三统一又没有备案的不当行为，为此省办专门发函予以纠正。另外，德州市受理8起，济南受理了4起，淄博受理了1起；潍坊、聊城发现了4件，威海发现了3件。对发现问题的规范性文件，各地都根据“有错必纠”的原则予以了纠正。

二、主要做法

2013年是行政程序深化年，各地各部门都在“深化”上大做文章：

（一）围绕中心，突出重点。各市各部门以十八大和十八届三中全会精神为指导，紧紧围绕省委、省政府的中心工作，统筹兼顾，突出重点。经不完全统计，上报备案的规范性文件中有60件涉及促进经济发展；有67件涉及保障民生；有56件涉及促进政府职能转变；有41件涉及食品安全、安全生产；有52件涉及改善生态环境和改善投资环境。

（二）修改完善了相关制度。做好规范性文件三统一暨备案审查工作，制度建设是保障。2013年，省办协助省政府办公厅出台了《山东省人民政府办公厅关于进一步提高部门规范性文件质量和时效的通知》（鲁政办字〔2003〕93号）。各地各部门高度重视制度建设。如济南市修改了《济南市制定规范性文件指导规则》；莱芜市修订了《莱芜市人民政府规范性文件制定程序规定》；日照市印发了《关于进一步做好规范性文件“三统一”和备案审查工作的通知》；菏泽市修订完善了《规范性文件备案办法》等等。此外，省教育厅、公安厅、民政厅、司法厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、农业厅、住房和城乡建设厅、卫生厅、地税局、物价局、气象局等省直部门也制定或修改了规范性文件制定、登记和报送备案的工作规定和流程，提高了规范性文件的制定和报送质量。

（三）进一步创新了工作机制。做好规范性文件三统一暨备案审查工作，机制创新是重要一环。如淄博市实施规范性文件电子登记备案系统以来，通过该系统，极大地提高了规范性文件的登记、编号、审查、备案效率；日照市探索规范性文件审查、登记、备案流程网上流转，建立市政府规范性文件动态数据库；潍坊市完善网上报备即时通报机制,加强了规范性文件备案审查工作的透明度；滨州市开展规范性文件“十佳优秀案卷”评选活动，规范性文件管理更加规范；威海市强化定期通报制度，定期通报由市法制办发文改为由市政府办公室发文，并且每半年通报一次；省地税局对税收规范性文件进行解读，解读稿与规范性文件同步起草、同步报批、同步发布。另外烟台、临沂、东营、济宁等市和省直有关部门，从各自的工作实际出发，采取多种措施和多种渠道创新工作方式，均不同程度地提高了工作质量和工作效率。

（四）加强宣传培训，提高业务水平。各地各部门为了提高工作人员的业务水平，加强宣传培训工作。如滨州市2013年举办2期培训班，培训人员1325人次；省司法厅将规范性文件三统一暨备案审查纳入全系统干部教育培训重要内容，省人力资源保障厅专门举办了规范性文件制定、审查、三统一、实际操作注意事项培训课程。另外枣庄、德州、威海、日照等地，省财政厅、卫生厅、住房和城乡建设厅等部门都加强了宣传培训，推动规范性文件的制定、三统一、备案审查工作全面正确实施。

（五）严格审查把关，加强监督考核。严格对规范性文件的审查把关，是各级法制机构的主要任务。各级法制机构在不同的环节都能够按照各自的职责，严格审查把关。一是有关起草部门严格执行合法性审查制度。如省经信委审查规范性文件突出“两个坚持”，即坚持法制统一，坚持全面审查；省食品药品监督管理局审查规范性文件注重“四性”，即合法性，合规性，可行性，规范性；省物价局审查规范性文件突出“三个坚持”，即坚持法制统一，坚持全面审查，坚持公开透明；省住房和城乡建设厅、地税局、物价局等部门规定未经法规处审核的规范性文件，领导不予签发等等。二是各级政府法制机构在统一登记编号过程中实行“前置审查”。如潍坊市对政府和部门规范性文件推行“六审制”,从文种、主体、权限、内容、程序、有效期等六个方面进行审查；德州市严格审查标准，将确保合法性，注重合理性、审查协调性，讲求可操作性作为规范性文件实质审查的标准等等。三是各级政府法制机构备案审查工作都严格遵循了“有件必备，有备必审，有错必纠”原则。通过不同环节严格审查，有效保障了规范性文件的合法有效，提高了制度建设的质量。

为了督促提高三统一暨备案审查工作的整体水平，各地各部门在加强监督考核上也做了大量的工作。如济南、潍坊、威海、临沂、枣庄、日照等市和省民政厅等部门，将规范性文件三统一暨备案审查工作列入了依法行政目标责任制考核的一项重要内容。

三、存在问题

一是机构和队伍建设有待进一步加强。规范性文件三统一暨备案审查工作，不仅具有“量大、面广、时间紧、任务重”的特点，还具有极强专业性、探索性、前瞻性。这要求机构和队伍的建设要与工作性质和工作任务相适应。但是个别单位机构不健全，队伍力量比较薄弱，难以适应日益繁重的工作任务。

二是对规范性文件三统一暨备案审查制度认识不到位。个别单位对三统一制度重视不够，规范性文件未经登记编号即公布实施；有的单位“重发文、轻备案”。按照《山东省规章和规范性文件备案规定》，省办在2013年底专门发函要求各单位报送有关材料。但截止目前，仍有个别省直部门没有报送。

三是制定、报备规范性文件的质量和时效有待进一步提高。个别单位存在着文件制定程序不严谨，该会签的不会签，该合法性审查的未合法性审查；未严格执行规范性文件实施日期和有效期制度,实施日期与公布日期间隔不足30日；报送登记编号、备案不及时，有漏报、迟报现象等等。

四、2014年工作指导意见

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。

我们要深刻领会规范性文件三统一暨备案审查工作对建设法制政府、阳光政府的深远意义。为此2014年重点做好以下几方面工作：

（一）继续加强制度建设。2014年2月17日,省办出台了《山东省人民政府法制办公室关于进一步提高省政府规章报送备案质量和时效的通知》（鲁府法发〔2014〕1号）对省政府规章的报备工作提出了明确的要求。2014年省办将出台《规范性文件三统一有关问题的指导意见》。各地各部门也要结合群众路线教育活动，查找问题，提出整改措施，用法治思维来解决规范性文件三统一暨备案审查工作中的问题。

（二）继续开展清理规范性文件工作。根据《山东省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》（鲁府法发﹝2011﹞56号）规定，《山东省行政程序规定》施行以前出台的规范性文件，有效期至2015年12月31日。各地各部门要结合行政许可等专项清理工作，抓紧对未设定有效期的规范性文件进行彻底清理评估。该废止的废止，该修改的修改，该重新公布的重新公布，为有效期制度平稳过渡打下基础。

(三)继续创新工作方式。为提高规范性文件三统一暨备案审查工作效率，方便各地各部门报送登记编号和备案，2014年省办着力推进规范性文件三统一暨备案审查电子报备系统的建设。各地各部门也要结合自身的情况，找出突破点，创新工作方式。

（四）继续加强检查指导工作。加强对各地各部门工作的检查指导，要通过多种渠道，采取多种形式发现规范性文件存在的问题，发现一起纠正一起，以点带面，推动我省规范性文件三统一暨备案审查工作再上新台阶。

（五）继续抓好宣传培训、调查研究工作。为了进一步提高业务水平，各地各部门要继续利用各种形式做好规范性文件三统一暨备案审查宣传培训工作，提高认识和业务水平。

（六）努力做好人民来信的答复工作。围绕省委省政府的中心工作，面向群众、关注民生，面对日益多元化的利益格局，认真倾听人民群众的呼声，依法维护人民群众的合法权益。对群众提起审查文件的申请，要认真对待，依法回复。不得在无明文规定的情况下，以不是规范性文件为由，将申请人拒之门外。力争做到政治效果、法律效果和社会效果的统一。

附件：1、2013年度设区的市政府规章和规范性文件报送备案情况统计表

            2、2013年度省直部门规范性文件报送备案情况统计表

山东省人民政府法制办公室

2014年3月24日

附件1

2013年度设区的市规章和规范性文件报送备案情况统计表

附件2

2013年度省直部门规范性文件报送备案情况统计表