省政府法制办关于2012年规范性文件三统一暨备案审查工作情况的通报及2013年工作指导意见

各市人民政府法制办、有关市（县、区）政府法制办，省政府各部门、各直属机构：

2012年，是我省实行规范性文件“三统一”制度的第一年。一年来，在省委、省政府的正确领导下，在国务院法制办的大力指导下，全省各级政府法制机构和政府各部门按照《山东省行政程序规定》、《山东省规章和规范性文件备案规定》等要求，狠抓规范性文件“三统一”制度建设，着力提高备案审查工作质量，为全面推进依法行政,加快建设法治政府,推动经济文化强省建设作出了贡献。现将有关情况通报如下：

一、基本情况

（一）认真落实规范性文件“三统一”制度情况。根据《山东省行政程序规定》、《山东省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》（鲁府法发﹝2011﹞56号）的要求，省办共收到123件申请登记的规范性文件，除4件不符合有关规定没有登记编号外，省办共登记编号了省政府和省政府部门规范性文件119件。据不完全统计，17个设区的市政府法制机构登记编号了本级政府和本级政府部门规范性文件共719件。

（二）规章、规范性文件备案审查情况。根据《法规规章备案条例》、《山东省规章和规范性文件备案规定》，省政府向国务院和省人大常委会报送备案的省政府规章9件，与去年同期相比，减幅47.4%；省政府向省人大常委会报送备案的省政府规范性文件1件，实现历史上零的突破；17个设区的市政府向省政府报送备案的规章、规范性文件共314件（含较大市政府规章13件），与去年同期相比，增29.8%；省政府部门报送省政府备案的部门规范性文件99件，与去年同期相比，增57.1%。

（三）规范性文件的清理工作情况。根据国务院法制办、省政府的有关部署，全省各地各部门组织开展了涉及限制艾滋病毒感染者权益、招标投标、行政强制等三个方面的规范性文件的清理工作,并如期完成清理任务。另外,济南、莱芜、淄博、泰安、烟台，省司法厅、省统计局等对其他规范性文件也进行了梳理、清理。

二、主要做法

（一）完善制度,健全机构,确保规范性“三统一”制度落到实处。2012年是“三统一”制度的起步之年，为了使这项新的制度顺利实施，各地各部门根据《山东省行政程序规定》和鲁府法发﹝2011﹞56号文件的要求，制定下发了本地区本部门关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知，对规范性文件的起草、审查、编制登记号、公开、备案、办文流程等工作制度都做了明确、详细的规定，为做好工作提供了制度保障。各地各部门还结合自身的情况，加强机构建设，明确职责分工，落实了岗位责任，为开展工作提供了长效的组织保障。如，滨州市法制办在工作量大人手少的情况下，配备专职备案审查科科长，专职分管副主任，从滨城区抽调经验丰富的工作人员到备案科挂职，充实力量；省教育厅政策法规处确定了3名工作人员，各业务处确定1名工作人员，负责沟通协调工作，做到机构确定、人员确定、职责确定；省民委党组重视发挥政策法规处的作用，明确了政策法规处承担规范性文件“三统一”暨备案审查工作职责，配备6名工作人员，建立专项经费保障机制，很好地保证了备案审查工作的正常运作。

（二）加大宣传培训力度，为做好业务工作打下坚实的基础。在实施规范性文件“三统一”制度的起步之年，宣传学习工作尤为重要。为使“三统一”制度迅速推向社会，让公众、行政执法机关和执法人员尽快知晓这一制度，省办领导十分重视宣传推广工作。《山东省行政程序规定》出台后及时出版发行单行本，并在政府公报、政府网站、报纸上及时公布，2012年1月19日，省办登记编号的我省首份省政府部门规范性文件《山东省“三上”企业统计星级单位管理实施方案》完成登记编号并在《大众日报》上进行了宣传报道。各地各部门也都十分重视宣传学习。滨州市利用报纸、政府公报、网络和电视等各种载体，及时公布和宣传规范性文件相关信息，全年在人民网发表信息1篇，省政府法制网发表6篇，滨州市政府网站发表1篇，滨州日报发表1篇，有效地宣传了滨州市规范性文件相关工作情况。

为进一步提高全省工作人员的业务水平和工作质量，省法制办于2012年9月4日—7日，在泰安举办了全省规范性文件“三统一” 暨备案审查业务培训班。各市及各县（市、区）政府法制机构、省直各部门承担规范性文件“三统一”及备案审查工作的科（处）负责人及工作人员，近230人参加了培训。培训的内容务实、特点明显，从理论到实践、从宏观到微观，相互补充、相互结合，对“三统一”暨备案审查工作具有很强的针对性、指导性和实效性。各地各部门也都开展了业务培训工作。济宁市通过举办《山东省行政程序规定》培训班的时机，组织政府法制工作人员全面系统地学习了有关规定，重点讲解了备案相关内容，尤其对“三统一”制度作了强调，提出严格要求。菏泽市法制办专门组织各县区法制办和市政府各部门，认真学习《山东省行政程序规定》和《山东省规章和规范性文件备案规定》，并于2012年4月6日举办了全市规范性文件起草、审查与备案知识培训班，对规范性文件备案审查工作进行了高度总结，对“三统一”制度有了新的更重要的认识；滨州市的培训工作点面结合、注重实效，全年综合培训18次、参训3780人，专题培训12次，培训业务骨干150人；人力资源和社会保障厅组织100名工作人员参加了省办组织的行政程序规定培训班，同时组织厅机关各处室、省公务员局、参照公务员法管理单位、直属事业单位全体工作人员451人进行了考试，重点考查了“三统一”制度的相关内容，确保全体工作人员对该制度全知全会；司法厅在全省司法行政法制工作会议上明确了当年及今后一个时期的法制工作任务，在派员参加了省办泰安培训班后，专门举办了由各处室分管负责人和有关工作人员参加的专题培训班，就落实“三统一”和备案审查制度需要注意的几个方面的问题进行了系统讲解，重点阐述了规范性文件的概念和范围、制定主体、规范性文件的编号、有效期和施行日期、公布与备案以及制定与报送的具体要求等，解答了在实践中遇到的困惑和问题，使得有关人员更加详尽地明确了规范性文件的制定及备案审查工作的要求。

（三）求真务实，开拓创新，有效推进业务工作的开展。面对规范性文件“三统一 ”这一新生事物，各地各部门不等不靠，积极探索,勇于创新：烟台市针对是否属于规范性文件把握不清的问题，积极加强与政府办的协调沟通，从政府办和法制办两个关口同时把关，使“三统一”制度得到了全面严格的落实；威海市主动与威海市物价局沟通，针对物价部门价格和收费标准调整是否属于规范性文件，是否应当进行登记编号问题进行了专题研究，提出了既纳入规范管理，又具有较强的可操作性的方案。烟台、东营、泰安等市地对部门文件进行形式审查的同时，认真开展了实质性审查，确保经过法制办登记编号的规范性文件合法有效。滨州市还建立专家联合审查制度，规范性文件拟出台前召集专家联审征求专家意见后发布实施，既解决了县（区）政府和市直部门法律人才少，力量不足、能力不强的问题，又最大限度地利用社会资源提升了法制机构的整体工作水平，对提高规范性文件的制发质量起到了重要作用。济南市建立完善疑难文件讨论制度、问题文件跟踪落实制度，实行AB角工作制度，保证文件全程不落地，审查时限不超期。济南市还建立了与全市11个县（市、区）以及所有市直部门网络互动机制，实现了全市规范性文件工作队伍及时、全面共享信息，大大提高了工作效率，并对业务技能相对薄弱的单位起到了很好的传帮带作用。日照市通过查阅部门发文记录、浏览部门网站等方式，了解部门规范性文件制定情况，督促部门及时申请统一登记编号。为了配合规范性文件三统一制度的实施，进一步公开政务，方便群众，青岛市法制办组织开展了规范性文件信息公开年活动。为了加强规范性文件登记备案工作的信息化建设，提高登记备案的效率，淄博市率先实行网上电子登记报备，实现规范性文件的网上登记、网上编号、网上备案，对创新抽象行政行为监管方式，落实政府层级监督职责，具有重要意义。

（四）对规范性文件的监督力度不断加大。加强对业务工作的指导和监督，是推进业务工作不断深化的重要手段。烟台市对“三统一”制度的落实情况和备案审查工作进行全面考核，考核结果纳入“行政程序年”活动考核之中；淄博市为确保规范性文件制定各项制度落到实处，开展了对规范性文件管理专项检查活动，重点检查规范性文件制度建设情况、“三统一”制度执行情况及宣传培训情况。针对检查中发现的问题，统一了认识，完善了流程，明确了规范，对进一步贯彻落实“三统一”制度起到了积极的促进作用；潍坊市将“三统一”制度的落实情况纳入依法行政目标责任考核，开展定期检查，对未按规定执行“三统一”制度的部门和单位，提请市政府予以通报批评，并追究有关责任人员的责任；临沂市也把“三统一”制度和备案审查工作列入依法行政考核指标。

三、存在问题

一是认识不统一，工作发展不平衡。少数单位对“三统一”制度理解上有偏差，存在规范性文件未经登记即发布实施的现象。

二是有的单位对备案审查工作的重要性认识不到位，“重发文、轻备案”、“有件不备”及报备不及时、不规范的现象依然存在。

三是机构和队伍建设有待进一步加强，个别单位的机构不健全，队伍力量比较薄弱，对规范性文件的审查多限于形式审查，难以适应日益繁重的备案审查工作任务。

四是个别地方和部门规范性文件质量有待进一步提高，文件制定程序不严谨，制定技术不高，少数文件内容存在违法或不当等问题。

五是发挥外面监督的作用还不够，在宣传群众、保障群众对抽象行政行为实施监督的权利方面，措施还不够到位。

四、2013年工作指导意见

一是强化执行“三统一”制度和备案审查的监督指导，采取专项检查与平时抽查相结合的方式，拟对各市及省政府部门和各示范点的工作进行检查。

二是加强调研，针对“三统一”和备案审查工作中存在的共性问题，深入基层开展调查研究，了解公众对该项工作的意见和建议，查找存在的突出问题和薄弱环节，研究提出具体改进措施。

三是视情召集部分市、省政府部门和示范点工作研讨会，调度工作情况，交流工作经验，相互学习观摩。

四是继续推进信息化建设和规范性文件的评估工作。

五是继续加强对规范性文件“三统一”暨备案审查对外宣传工作。

附件：2012年规章和规范性文件备案情况统计表

山东人民政府法制办公室

2013年3月26日

附件：

2012 年规章和规范性文件备案情况统计表