张里阳：建立农村土地银行的必要性及制度设计

　　【摘要】建立农村土地银行是推进农村改革发展的现实需要，当前，我国已经具备建立农村土地银行的条件。建立农村土地银行能更好地保护城镇化进程中农民的合法权益，使农民获得更多的土地收益，同时能有效保障我国的粮食安全、生态安全、耕地资源，有利于实现农村土地资源效益的最大化，成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。

　　党的十七届三中全会决定提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”党的十八届三中全会决定进一步指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”两次会议对农村土地相关问题作出的安排部署，是完全符合我国国情实际的，为对农村土地银行的战略性制度构建提供了政策支持。①当前，我国已经完全具备了建立农村土地银行的条件，建立农村土地银行成为推进农村改革发展的现实需要，符合我国农村发展形势要求，符合广大农民群众心愿，应在“大胆试验、审慎推进”原则下建构农村土地银行的战略性制度体系。通过建立完善农村土地银行，让农村土地合理流转、规模经营，有利于实现农村土地资源效益的最大化，使其成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。

　　农村土地银行产生背景

　　农村土地银行，是农民经营的土地存贷以及和土地资源相关的具有信用业务的金融机构，建立土地银行的目的是通过政府的调控，对农业、农村和农民进行扶持，有助于增加农村土地资源的效益，是解决农村建设中资金匮乏问题的重要路径。

　　西方发达国家的土地银行，大多数是为了缓解农村资金缺乏、高利贷盛行、经济困难等问题而设立。18世纪末期，德国战乱频仍，民不聊生，许多农民逃离村庄四处流浪，即便是原来较为富裕的大地主也大多债台高筑，高利贷十分猖獗，给农村经济社会发展造成了巨大的损害。德国普鲁士国王认识到土地资源对农村经济发展的巨大功用，为了缓解农村的深层次矛盾和突出问题，减少高利贷对农民的磅礴，使更多资金流入到农村，促进农村经济发展，1770年他下令成立了世界上第一个土地抵押信用合作社，具有显著的土地银行的性质。法国于1852年创办了法兰西土地信贷银行，该银行也属于典型的农村土地银行，为农村开垦土地和购入土地提供专门的、期限较长的贷款服务。20世纪初期，美国发生了以农产品过剩为典型特征的农业危机，严重危害了美国农业农村发展。为了缓解农业危机产生的破坏性后果，美国联邦政府扶持和建立了土地银行，这些土地银行准许农民以土地作为抵押，向土地银行借款以缓解资金紧缺的问题。

　　与上述发达国家的基本情况类似，许多发展中国家在农业和农村发展中也遇到了类似问题，这些发展中国家政府为了解决农业发展资金缺乏的问题，也相继建立了具有政策性特点、支持农业发展的土地银行。比如，1920年印度政府设立了国家土地开发银行，其具有显著的政策性，允许通过土地抵押的方式为农民提供5年到10年或者更长时间的贷款，农民可以通过贷款方式筹集资金、改良土壤、购买农业生产工具等。1966年，菲律宾政府主导成立了土地银行，为农民提供中长期的贷款服务，目的也在于解决农村发展中经济匮乏的问题。

　　农村土地银行主要特征

　　农村土地银行不同于其他商业金融机构，与商业金融机构在经营制度、组织构架等方面各不相同。农村土地银行共同具有的显著特征有：

　　第一，农村土地银行的核心业务是农民以土地进行抵押贷款。在国外，大多数国家的土地银行均专门为农村土地的利用与开发提供抵押贷款服务，其核心业务就是发放农地抵押贷款，土地抵押贷款的对象涉及各种拥有土地的农户、农业实体经济组织。比如，美国的土地银行的贷款对象主要是营业区内的农户和农场，甚至那些为农业服务的商业机构也在贷款对象的范围内。与美国联邦土地银行相比，南非土地银行的贷款发放对象更为广泛，小微型农业企业、大型农场、加入农业的社会群体、从事农业经营的农民等均属于南非土地银行发放贷款的对象。

　　第二，农村土地银行属于政策性涉农银行。农村土地银行的一个显著特征是属于涉农政策性银行，而并非纯粹的商业银行机构，其创办不单纯以盈利为目的，在考虑收益的同时也考虑对促进农村发展的综合效益。基于此，农村土地银行在建立的初期通常会得到政府的大力支持，甚至有许多土地银行是在政府主导下直接成立的。在农村土地银行成立的初期，政府在政策、法律、资金等方面给予大力的支持。比如，美国联邦土地银行创办时所需的资金是由政府财政提供的；德国政府为了鼓励土地抵押信用合作社发展，准许其发行债券筹措资金；印度土地开发银行的组建资金也源自印度政府发行的债券和印度银行；菲律宾土地银行在成立初期，政府持有86%的股份。

　　第三，农村土地银行的业务范围随着经济社会的发展而变化。农村土地银行的业务范围虽然非常有限，但并非一成不变，而是随着经济社会的发展呈现出综合化、多元化的趋势。比如，法国的土地信贷银行刚运行时局限于以土地作为抵押的各类贷款服务，随着经济社会的发展，其业务范围逐步扩大到各类金融业务和金融产品。菲律宾的土地银行，政府占据较大的股份，随着经济社会的发展变化，逐步转变为政府全能银行，该银行的业务范围逐步从农业扩大到房屋建筑、工业、房屋融资以及其他相关的生产性企业的贷款。

　　我国建立农村土地银行的必要性

　　我国实行的土地管理制度与国外有着天壤之别，但是，世界各国均需要面对农村发展中资金缺乏等共同难题，建立农村土地银行有利于充分有效地发挥土地效益，有助于健全农村的土地金融制度、保障粮食生产安全、促进农村剩余劳动力的转移和土地的合法、合理流转，从总体上推进农村经济社会发展。我国建立农村土地银行的必要性主要体现在以下几个方面：

　　第一，是缓解农村建设资金紧张的需要。近些年来，我国切实加大了对“三农”财政资金的投入，但是由于农村地区面广、人多、居住分散，当前农村资金供求矛盾依然十分突出。我国各大商业银行虽然采取多种措施进一步加大对农村地区的贷款支持力度，但是，由于受各种因素的影响，商业银行出于资金安全考虑，仍然选择将大部分贷款投向城市地区，对农村地区的贷款支持力度依然十分有限。而目前我国农村地区各项事业建设需要花费大量的资金，解决这种供需不平衡，必须要通过建立新的机制体系，改善农村金融生态环境。农村土地银行能够以土地担保的方式为农民提供抵押贷款，有利于促进农村土地资源的合理流转，同时也有利于农民稳妥地获得发展农业的资金。不仅如此，农村土地银行还可以在政府的支持之下发行土地债券，办理土地信托业务，筹措社会资金，发展农村各项社会主义建设事业。②对我国来说，农村土地银行是一项可行的制度措施，能实现农村土地与银行资金的有机结合，推动构建新型的“三农”经济生态。

　　第二，是保障粮食安全和促进现代农业发展的需要。粮食安全问题关系国家安全，是我国始终高度重视的重大问题。党中央、国务院一贯十分注重粮食安全问题，通过严格保护耕地、鼓励和激发农民种粮等措施，严守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。③中央为了鼓励农民积极种粮，对新时期“三农”工作提出了“多予、少取、放活”的重要方针，在财政资金方面加大了对“三农”的投入。诸多惠农举措的实施，充分有效地调动了农民的种粮积极性。但不可否认的是，随着城市化进程加速，由于农村青壮年劳动力的大量转移、农业比较效益较低及耕地流转困难等多种原因，农村耕地撂荒和抛荒问题仍然存在。农村土地银行的建立，能够让弃耕的农民将土地“贷”出去，从而有效防止耕地撂荒和抛荒问题，同时也有助于促进农村土地的集约化利用、规模化生产，形成保障国家粮食安全的长效体制体系。④

　　发展现代农业需要提高土地的产出率、资源的利用率和劳动生产率，这些均对土地集约化、规模化经营提出了要求。农村土地银行的建立能将分散在千家万户手中的土地有效地集中起来，由懂技术、会管理的高素质人才进行集约化、产业化经营，提升土地的利用效率，能有效地增加农业投入和农民收入，实现农业产业结构的优化升级，切实推进农业现代化进程。

　　第三，是增加农民收入和实现农村长治久安的需要。要实现增加农民收入和农村长治久安的目标，必须打破目前的城乡二元分割体制，转移农村剩余劳动力，提升城市化水平和小城镇建设水平。通过建立农村土地银行，进城务工的农民可将土地“储蓄”在农村土地银行，农民从土地银行获得收益。而那些从城市回到农村的农民也可以再从土地银行提取土地，进行耕作。在农村土地银行的支持下，农民不再有后顾之忧，摆脱土地的束缚，在城乡之间自由流动。

　　农村土地问题事关农民根本利益，实行农村土地银行之后，农民将土地存入土地银行获得收益，与此同时，还可以投入第二、三产业，获得工资收入，农村大户则实行土地集约化、规模化经营，获得良好的经济效益，有利于增加农民收入，有利于农村地区的长治久安。

　　农村土地银行的制度设计

　　目前，国外农村土地银行建设为我国农村土地银行的制度建构提了可资借鉴的经验。但是，我国土地制度和具体的政治经济环境与国外有较大差异，必须结合我国的金融组织架构和农村地区实际，赋予土地银行抵押贷款的功能，从而使土地银行成为真正的金融机构；赋予农村土地银行政策性金融的功能，贯彻国家现代化的发展战略；高度重视和把握政府与市场的边界，注重金融风险、财政风险的防范。

　　农村土地银行的业务范围与功能定位。土地是我国农民最为宝贵的资源与财产，但是，如果土地在流转过程中缺乏必要的信贷支持，则会导致土地效益无法最大化地发挥出来。土地流转和农业发展所需要的资金，依然必须通过创新农地抵押制度予以解决。所以，农村土地银行的核心业务理应是农地抵押贷款，通过提供农地抵押贷款使农民获得必要的发展农业的资金支持。

　　政策性的金融服务机构是农村土地银行的功能定位，农村土地银行必须得到必要的政策支持，通过利用政府的优惠政策，为农村土地银行的发展提供必要的财政资金帮助。我国设置农村土地银行的初衷，是为了更好地解决农业生产经营的主体，即农民难以从金融机构获取贷款的问题，以及为了弥补市场失灵、贯彻国家现代化发展战略。所以，农村土地银行的设置是具有一定的公益性特征的，我们应该将农村土地银行的功能定位为政策性金融服务机构。与此相适应，农村土地银行的全部资金应由国家财政提供。

　　从当前世界范围内农村土地银行的发展趋势来看，国外农村土地银行的政策性有所淡化，但是其在设置的初期，大部分资金由国家财政提供，无一例外地均具有显著的政策性特征。我国目前仍然处于社会主义的初级阶段，农村地区仍然面临着发展资金上的困难，在今后的较长一段时间之内，国家财政应该保障对农村土地银行的政策性扶持。

　　农村土地银行的组织构架设想。目前，我国许多地方都在进行建立农村土地银行的尝试，但是，虽有“银行”的称谓，却缺乏“银行”的基本特点，许多所谓的“农村土地银行”甚至缺乏土地抵押贷款这个最基本的金融功能。如果农民不能通过农村土地银行以土地进行抵押贷款，那么农村土地银行就失去了应有的价值功能，并非真正意义上的土地银行。我们必须在建设农村土地银行之始就赋予土地银行应有的金融机构功能，使农民能够通过土地获得抵押贷款。

　　结合我国的现实状况，理想的农村土地银行组织构架为：在中国人民银行或者国家农业发展银行之下设置农村土地银行总行，在各省、市、自治区、直辖市设置分行，在地级市、县级市、县、区设置支行，在乡镇或者较大的村设置土地信用合作社或者土地银行代办点。此种模式的优点在于覆盖面广，便于发挥各级银行组织的功能作用，缺陷在于成本较高，实际操作起来较为困难。为此，可以在借鉴上述组织构架的同时，依托中国农业发展银行开展相应的业务。目前我国的农业发展银行同样属于政策性银行，而且有着较为健全完善的组织构架、操作流程和具体的工作经验。我国农村土地银行也可以考虑设置在中国农业发展银行之下，构建“农业发展银行+农村土地银行”的组织构架。

　　值得注意的是，目前按照部分地区的设计，农村土地抵押贷款的载体是农村信用社，这主要是考虑到当前我国农村信用社的网点较多，并且农村信用社熟悉农村的基本情况，与村委会、村民小组或者乡镇企业等有着频繁的业务往来等便利因素，但是此种做法不利于农村信用社的经营和发展，并且容易最终农村信用社和农村土地银行职能模糊、定位不清。为此，笔者认为比较合理的做法是，将农村土地抵押贷款业务转移到农村土地银行，将农村土地银行挂靠在农业发展银行之下。

　　农村土地银行的内外制度环境设计。我国农村土地银行的推广及组织实施，还需要营造良好的内、外部环境。就内部环境而言，主要是平衡政府和市场之间的关系，抓好农村土地银行的风险控制。我国建立农村土地银行的初衷是为了充分发挥政府和市场的积极作用，将现代化发展战略更加有效地贯彻到广大农村地区，但是，农村土地银行同样属于一把“双刃剑”，如果不尽快健全具体举措，市场和政府的弊端必定也会在农村土地银行运行过程中集中显现。为此，必须平衡政府和市场之间的关系，在对我国农村土地银行进行制度设计时，准确界定市场和政府的边界，完善内部控制机制，防范和化解金融风险和国家财政风险。就外部环境而言，需要完善农村土地产权登记制度、土地抵押制度、农地经营权价值评估制度、社会保障制度、土地流转的财政税收制度等，积极营造有利于我国农村土地银行发展的外部制度环境。

　　(作者为中共盐城市委党校副教授)

　　【注释】

　　①左停：“土地流转亟待建立‘国家农村土地银行’”，《经济观察网》，2011年4月6日，www.eeo.com.cn/2011

　　/0406/198092.shtml。

　　②宋健坤：“以国家土地银行破题土地改革”，FT中文

　　网，2012年11月8日，www.ftchinese.com/story/001053302?full=y。

　　③李金磊：“中央农村工作会议：坚守18亿亩耕地红线”，《中国新闻网》，2013年12月25日。

　　④“做好土地流转设立土地银行让农民成为资本农民”，《中华工商时报》，2013年11月20日。