郭树清:以农业人口就近就地转移为重点 加快建设开放创新富强文明的山东半岛城市群

　　郭树清

　　山东是中华文明的发祥地之一,城市起源较早,城镇化具有深厚的历史底蕴。根据国际上的世界史研究成果,公元前2800年至公元前2000年的日照两城是亚洲最早的城市。春秋战国时期,齐国古都临淄曾经是东方最大的城市。近现代以来,山东的城镇发展在全国也居于领先位置,烟台、威海、青岛、淄博、济南等城市开埠时间都比较早。

　　一、我省城镇化取得的成就和存在的问题

　　新中国成立以后的前30年里,山东城镇化总体上发展缓慢且波动性较强,既有超常规的快速发展时期,也有徘徊不前的停滞阶段,个别时期还出现了逆城镇化现象。改革开放以来,山东城镇化逐渐进入正常发展轨道。特别是近20年来,城镇数量快速增加,城镇规模大幅膨胀,城镇人口加速集聚,与经济社会发展形成了巨大的相互促进作用。山东半岛城市群崛起为仅次于长三角、珠三角、京津冀的全国第四大城市群。这是中国乃至世界城镇化历史上具有深远影响的重要事件。

　　山东的城镇化是整个国家城镇化的一部分,二者之间具有很大的相似性。但是,与其他省份相比,我省的城镇化进程表现出了很强的个性。

　　第一,城市新增人口主要来自省内,可以说是农业人口就近就地城镇化居于主体地位。根据第六次人口普查,我省非本省籍人口占城镇人口的3.8%,远低于全国10.7%的平均水平。全省流动人口的85%在省内转移,高于全国平均水平近18个百分点。由于文化差异不大,外来人口融入社区相对容易。户籍城镇化率比全国平均水平高6.68个百分点。

　　第二,城市布局较为均衡。全省14个设区城市综合实力位列全国前100名,16个县(市)进入全国百强。在人口聚集能力、二三产业增幅、消费增长方面,地级市板块和县城板块基本相当。近些年里,中西部发展明显加速,区域、城镇、城乡之间的差距开始显露出趋于缩小的走势。

　　第三,城镇承载能力相对较强。城镇交通便利,通达度较高。全省城市人均住房面积、道路面积、公园绿地面积以及污水垃圾处理率均居全国前列。有3个城市获联合国人居奖,8个城市获中国人居环境奖,创建国家园林城市(县城)41个,数量均居全国前列。

　　第四,公共服务保障水平相对较高。农村义务教育2007年就开始实行按在校生人数核拨经费,城市义务教育2010年开始实行。中职学校2009年按在校生人数拨付补助经费。去年以来,先后制定了与农民工待遇相关的一系列政策措施,统一了城乡居民基本养老保险管理体制,启动了城乡居民基本医疗保险整合工作,大力推进同工同酬和基本公共服务均等化。

　　第五,城市房地产价格水平比较合理。以最近的新房销售情况来看,济南平均价格是8000多元,青岛平均价格是9000多元,这在东部沿海发达地区较为少见。这与前述各点事实关系非常密切。

　　我省城镇化已经取得的成就确实非同一般,令人自豪。但是,着眼于未来发展,我们需要更加深入细致地研究存在的问题。

　　一是城镇化总体上仍明显滞后于工业化。2012年我省统计的城镇化率与工业化率比值是1.02,低于1.16的全国平均水平,更低于国际公认的1.4-2.5合理区间。与此相对应的成因有四个方面:一是还有近千万进城务工人员没能在城镇落户,没有享受与当地城镇户籍人员平等的薪酬、福利和公共服务。其中相当一部分还没有统计为常住人口。二是进城务工人员的家属子女随迁比例低,仅有30%多。有些地方,留守儿童、留守妇女、留守老人问题十分突出。三是在城镇工作而在农村居住的现象比较普遍,这说明一方面城镇带动力大,另一方面农民兼业现象普遍、农村生活条件有较大的比较优势。四是一些农村地区非农产业和就业早已占主导地位,但多数还没有按城镇来规划建设管理,大多数人口没有就地转为城镇居民。

　　二是土地浪费问题严重。2000-2011年,全省城镇人口增长了35%,而建成区面积增长了71%,土地城镇化速度相当于人口城镇化的两倍。现在,走进一个城市或是县城甚至小城镇,迎面而来的都是大马路、大广场、大绿地、大园区,占用了很多农地甚至基本农田。城镇工业、建设用地偏多,居住、生态用地偏少。多数城市开发强度过高,但是与此同时,工矿用地的集约节约利用程度不高,甚至有的土地长时间圈而不用、闲置浪费。我省单位面积的投资强度和生产的GDP等指标,明显低于江苏、浙江、广东等省。农村建设用地特别是宅基地的浪费现象也比较普遍,存在建新不退旧、一户多宅现象。在这种背景下,城镇化越发展,资源环境矛盾越严重。建设空间不断扩大,绿色空间不断减少,自然系统自我循环和净化能力持续下降,区域生态环境和人居环境日渐变差。

　　三是人本理念没有得到很好体现。在城市规划建设中,很多地方贯彻以人为本的理念不够,人性化设计不足,没有真正做到宜居、环保和生态友好。建筑物盲目贪大求洋,追逐流行风潮,过度使用钢铁、水泥、玻璃幕墙,许多时候与绿色宜居要求背道而驰。基础设施跟不上,上下水、垃圾处理等方面配套不够。城市道路大量使用水泥路面,建设供排水系统没有充分考虑雨污分离,没有充分考虑局部地区集中降水过多的后果,不仅造成资源浪费,而且成为灾害威胁。通过开山造地、填埋泄洪沟来建设楼房,破坏了绿色植被,影响了防汛安全。城市道路对行人便利性考虑不够,路网密度低、间距大,马路过宽,许多道路没有留出足够的人行道空间,交通流量很大的路段,缺少过街天桥、地下通道等设施。同时,人行道规划设计不合理,被其他设施占据的现象非常普遍,甚至盲道上也有许多电线杆子等障碍物。不少地方存在国道、省道穿城而过的现象,交通事故频发,严重影响了城乡居民的生命财产安全。

　　四是城市功能分区不合理。工业区、商业区、居住区混杂现象比较常见,居民的工作生活环境较差。有的地方高污染、高排放工厂还驻留在市区内,造成很大的污染和安全隐患。有的地方虽然注重功能分区,但是分区规模过大,工作、居住距离太远,通勤不便,出行困难,又造成了其他问题。有的地方违背规律,在缺乏产业支撑和公共服务条件下,建了一些新城新区,结果成了“空城”。功能分区不合理,实际上也是规划的问题。主要是规划前瞻性不够、水平不高,也有规划执行随意的问题。一些地方缺乏“一张蓝图绘到底”的执政理念,主要领导一换,规划就随之发生颠覆性的改变。

　　五是建设质量不够高。“我们往往做的既不如古人,也不如洋人。”蓬莱古城的一条街,都是用磨盘铺起来的,至今还在使用。青岛、烟台、威海都有一些上百年的建筑保留下来。欧洲一些城市里的经典建筑,历经几百年、上千年的风雨,仍然完好无损。这里面有科学设计、恰当选材的原因,也有合理确定施工方案和工期的原因。现在,有的地方不严格执行建设工序,过于追求速度,造成一些建筑设施建得快,坏得快,拆得也快。国家规定,市政道路大修期是10-15年,但很多城市达不到,马路经常坏、经常修。许多建筑物寿命只有20-30年,上世纪90年代建的一些房屋现在已破破烂烂,有的已经拆除。城市人行道基础较浅,砖石很薄,一压就破,所以就不停地修、不停地换。一定意义上可以说,从马路牙子的整齐状况,能够看出一个地方的建设管理水平和经济社会发达程度。还有工程渗漏、裂缝、管线不通等问题,始终没有得到根治。产生以上问题,有指导思想上缺乏百年大计理念的原因,有规划设计差、建筑标准低的原因,也有管理不严、技术不高的原因,还有一些可能与建设领域的不正之风甚至是腐败行为有关。

　　六是城镇管理跟不上。长期以来,我们都重视物质生产,抓农业有传统,搞工业也有一大批干部,后来也重视商贸流通,唯独对城市管理,似乎从大学教育到干部选拔都没有那么重视。一些地方负责同志对城市运行规律认识不深,眼界不够开阔,管理方式比较粗放,缺乏专业化精细化精神。不少同志重眼前轻长远,重建设轻管理,重经济效益轻社会效益。部门单位职能交叉、多头管理、相互扯皮,很多事情都管又都不管,像违反规划建设、任意占用公共空间、超标排放污染物等等需要严格管理的事情往往得不到及时处理。技术管理手段滞后,运营效率不高。灾害防控和应急处置能力不强,安全隐患较多。社会中介组织发育不足,专业技术人才缺乏。类似问题,数不胜数。

　　七是文化传承做得不够好。习近平总书记强调“文化是城市的灵魂”。山东历史悠久,有很多自然人文遗迹和历史文化名城,许多老城区、老街巷、老建筑、老村落富有特色、多姿多彩。但是过去长时间内没有注意保护,在“改造旧城,消灭危房”的工程中,改变了原来的街巷格局和建筑风格,破坏了传统风貌,甚至是灭绝性地毁坏文物古迹,割断了历史文脉。有的地方以开发保护、发展旅游为旗号,拆真文物、造假古董,大兴古镇古城重建之风。1912年建成的济南火车站,曾是亚洲最大的火车站,是德国青年派的典型代表作,但令人痛惜的是1992年被拆除。有的新区建设,盲目抄袭,热衷起洋名、刮欧陆风,缺乏特色。有的随意更改地名,生生割断历史文化。有的地方搞新农村建设,拆除了不少富有文化底蕴、生态环保的老民宅。有些传统村落,就地取材建设的石头路,人文特点突出,既坚固又生态,被拆掉建成了水泥路。如此等等,不一而足。

　　此外,城镇建设中,地方以各种方式举借了大量债务,一些市县甚至城镇存在着较大的财政金融风险,这个问题也需要高度关注。

　　二、从山东实际出发探索新型城镇化路径

　　总的看来,目前山东城镇化发展具备了良好的基础条件,已经站在了新的起点上。今后的发展既面临很大机遇,也面对诸多难题。我们要认真贯彻落实中央城镇化工作会议明确的指导思想、主要目标、基本原则和主要任务,积极、稳妥、扎实地推进各项工作,坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化,使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

　　深入学习中央城镇化工作会议精神,全面总结我省过往城镇化的经验教训,我们将逐步探索到既符合工业化、信息化和国际化潮流,又切合本省经济社会文化实际的新型城镇化路径。就现阶段而言,应当围绕全面提高城镇化发展质量,以本地城镇化、县域城镇化为重点,进一步巩固扩大济南、青岛双核型的结构优势,加快培育一批100万-300万人口的大城市,着力增强县城的产业和人口集聚能力,积极引导一批示范镇发展成为小城市,稳妥推进农村新型社区建设,推动大中小城市和小城镇协调发展。

　　根据中央会议的要求,对于人口超过500万的特大城市,需要严格控制其规模扩张。对于人口300万以下的城市则鼓励其进一步发展。这是一个很大的政策调整。从国际上来说,人口过百万就被定义为特大城市,这在我国似乎就不太合适。上世纪七、八十年代,世界上流行的看法认为,城市规模过大,特别是人口超过200万、300万,那就是非常不利了,如果再大一些,就会患上严重的大城市病。然而,30多年过去了,在各种类型的城市中,特大城市仍然最具发展活力。特大城市具有集聚人才、知识、技术、资本等各类资源的优势,通过人与人之间的密切交流交往,能够激发出巨大的创新能力,增强城市产业升级和发展动力。发达国家的特大型城市,都是金融、商贸、科技、教育、文化艺术中心和交通枢纽,对本国乃至世界的发展具有重大影响。当然,这些特大城市都存在着交通、环保、生活成本和公共安全等等问题,大城市病也不可否认,必须认真研究,从中吸取教训,尽最大可能地避免重犯别人的错误。

　　基于对以上问题的探讨和认识,结合我省城镇化的实践,我们形成了前述大的思路。包括以下要点:

　　一要促进区域中心城市扩容升级。我们要高度重视济南、青岛在全省经济社会发展中的带动作用。目前,济南、青岛城区的人口都还不到400万,根据国家政策,属于“适度控制”发展的城市。因此,不能片面追求人口集聚,一定要把重心放到提高城市发展的质量上来。要优化空间布局,不断增强两市的要素聚集能力,提高先进制造业和现代服务业的承载能力。进一步提升两市的国际化水平,在产业发展、人才引进、文化交流、金融发展、旅游休闲、航线设置等方面,都要具有国际视野,切实增强吸引力和竞争力。同时,其他中心城市要逐步发展成为200万-300万人口的大城市。这些城市要依托区位条件、资源禀赋和发展基础,科学定位区域功能和作用,强化产业支撑,扩大城市规模,提升对本区域的辐射带动能力。在培育壮大中心城市的基础上,进一步巩固扩大山东半岛城市群发展优势。总书记说,城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。要充分利用我省地处沿海、人口稠密、产业多样的优势,“以城市群为主体形态推进城市化”。要积极创造条件,有计划有步骤地加快推进区域内基础设施建设、公共服务一体化,统筹产业协调发展,提升其在全国的地位和竞争力。

　　二要顺应县城扩展势头。我省县(市)数量多、基础好。相对于大城市来讲,县城具有人口基数小、成本低的优势。近年来,全省县城人口增长最快,流动人口50%集中在县城。目前制约县城发展的问题还很多,比如路、水、电、暖等基础设施不够完善,垃圾清运、污水处理等运转效率不高,教育、医疗、养老等公共服务体系还不健全。各地在推进城镇化过程中,应进一步完善县城的基础设施和公共服务能力,努力打造一批30万-50万人口的县域中心城市。

　　三要继续支持小城镇发展。这些年,全省小城镇吸纳人口的总量,一直没有出现预期的快速增长。各地在小城镇建设上下了很大功夫,有的小城镇发展得好一些,但也有的就是发展不起来。原因在哪里?主要是城镇的发展有其自身规律,不能搞人为的造城运动。“有些城镇会快速成长,有些城镇会缓慢成长,有些城镇可能会不成长甚至走向萎缩,这是自然选择。”就总体上来说,小城镇的发展潜力仍然不容低估。关键在于,小城镇的发展要从当地历史沿革、自然条件、产业基础出发,科学确定小城镇的发展脉络,培育其内生动力。

　　四要合理建设农村新型社区。就近就地城镇化的一个重要途径就是发展农村新型社区,实质上也就是建设新的城镇化社区。建设农村新型社区,必须充分考虑经济、交通、文化、历史等因素,做好统一规划,尊重农民意愿,只有具备各方面条件的,才可以启动实施。目前农村新型社区建设中,有的过度分散,产业和就业支撑较弱,公共设施很不配套,将来有变成新的空心村的可能,造成新的巨大浪费,这方面一定要慎之又慎。有的地方农民非农就业程度不高,出现“被上楼”的现象。有的地方基础设施、公共服务不配套,建筑质量差,给农民生产生活带来不便。有的地方随意调整农民承包地、宅基地,侵害了农民的合法权益。

　　在明确上述城镇化发展方向的同时,要把握好以下几条原则。

　　一是坚持城乡统筹发展。要认真贯彻十八届三中全会精神,努力健全城乡发展一体化体制机制。城镇化促进农业现代化,农业现代化反过来促进城镇化。一方面,城镇化发展能够为发展现代农业解决“人往哪里去”、“钱从何处来”等问题。另一方面,只有加快农业现代化,才能持续提高农业劳动生产率和土地产出率,为新型城镇化提供充足的粮食等农产品,提供大量富余劳动力和广阔的市场。要加快城乡一体化发展步伐,推进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖,让广大农民分享新型城镇化成果。

　　二是促进生产要素双向流动。十八届三中全会决定提出,要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是非常重要的改革举措和政策举措。欧洲、北美的城市化过程中,没有发生特别严重的二元结构问题,最主要的原因是,生产要素一直能够在城乡之间双向自由流动。我们要缩小城乡差别、提高城镇化质量,也必须加快建立健全城乡统一的要素市场,积极推动人口和资金、技术、知识、管理等生产要素双向流动。要继续加大工作力度,促进农村富余劳动力到城镇工作和生活,加快农业转移人口市民化进程,“关键是要解决好就业和权益保障问题”。同时,要吸引更多城市要素参与农业农村发展,鼓励有知识、有资本、有愿望的人到农村去发展现代农业,搞专业化经营。

　　三是高度重视人才培养引进。城镇化的发展需要各方面人才。要完善激励和保障政策,促进各类人才投身城镇化进程。一方面,要加快高素质人才的引进,用国际化的视野、现代化的技术规划建设城市,提高城镇化工作的科学性和前瞻性。对我省来讲,要特别重视海外人才引进。从知识产权保护、创业扶持、薪酬激励、家属安置、子女教育等方面,要进一步完善政策措施,确保海外人才引得来、留得住、用得好。另一方面,要加强干部培训,培养一批专家型的管理干部,使他们用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。

　　四是不断创新社会治理机制。社会治理应以社区为基本单元,强化自治和服务功能,提升城乡社会治理水平。近年来,我省积极探索社区治理新模式,涌现出一批管理规范、服务高效的典型,各地要深入总结经验,加强学习交流。要鼓励各种新型社会组织加快发展,加强民生工作人员、社会工作者、志愿者“三支队伍”建设,进一步完善基层综合管理服务平台。强化法治观念,提高按规则办事的能力和水平。创新社会治理方式,鼓励社会各方面参与,及时协调人民群众各方面各层次利益诉求,努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

　　五是努力拓宽资金筹措渠道。近年来,一些地方城市建设摊子铺得过大,主要靠平台公司借贷和出让土地收入来支撑,政府负债率已经很高。在新型城镇化过程中,一定要把市场在资源配置中的决定性作用发挥出来,积极拓宽资金来源渠道,建立多元可持续的资金保障机制。合理确定各级政府公共服务事权和支出责任,健全城镇基本公共服务支出分担机制。支持地方政府通过发债等多种方式筹集城建资金,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。发挥政策性金融机构在城镇化建设中的重要作用,加强对各级政府投融资风险管控。设立省级新型城镇化建设专项资金,重点支持规划编制、示范镇和农村新型社区规划建设、教育培训和城镇化重大课题研究。

　　三、努力克服城镇化进程中的缺点和不足

　　坚持新型城镇化的正确方向,必须认真对待已经暴露出来的各种问题。这些问题的产生有其历史必然性。在工业化城镇化高速发展阶段上,欧洲各国,包括英国、法国、德国,都曾经发生过简单的拆毁老城区、拓宽马路的做法,包括工厂盲目扩展,制造业和采矿业占用很多农田,生产区和居民区混杂在一起,雇佣大量农民,城市住房十分紧缺,环境污染达到非常严重的程度,等等。这些在马克思、恩格斯的著作里都有描述。今天,我们有更好的条件来克服这些缺点和不足。

　　解决这些问题,既要把握好大的政策方针,更要埋下头来处理好各种细节。可以说,细节影响着我们未来城镇化能否保持正确的方向,细节决定着新型城镇化的成败。

　　(一)以人为本搞好城镇规划。规划是我们最突出的薄弱环节。齐国名相管仲2600多年前就提出了跨越时代的城市建设规划思想,他说,“因天材,就地利,故城郭不必中规矩,道路不必中准绳”,强调要尊重自然、顺应天然、天人合一。这是后工业化社会城镇规划的重要原则。要按照全域规划的思路,探索经济社会发展、城乡建设、土地利用规划“三规合一”,制定市县域总体规划。优化生产、生活、生态空间布局,合理确定城镇边界、功能分区、开发强度和保护性空间,搞好地下空间开发利用。加强城乡空间利用管制,合理划定城市“三区”、“四线”,推进规划建设由扩张型向“精明增长”型转变。要突出生态宜居,营造空间尺度宜人、生活服务便利、生态环境友好的人居环境。从人的切身感受和使用需求出发,考虑规划建设的细节,合理设置路网密度、道路宽度、路口间距。同时,切实维护城乡规划的权威性和严肃性,规划一经批准,就具有法律般效力,必须严格执行。确需修改的,要严格依据法定程序进行,不能另起炉灶、推倒重来。省住建厅要抓紧研究制定提高城乡规划工作水平的指导意见,尽早公布实施。

　　(二)加强基础设施建设。加快完善综合交通运输体系,强化京沪、济青、沿海三条交通走廊建设,推进城市群交通一体化。提升城镇交通整体效能,以轨道交通、快速路为主干,完善城市道路网络系统,大力发展公共交通,积极发展自行车和步行交通,构建绿色智能、便捷高效的城市交通体系。完善市政管网设施,积极推广地下综合管廊,统筹推进电力、通讯、给排水、供热等管网建设。进一步加强城镇污水垃圾处理设施建设,加快地下管网更新改造,建设地下管网信息系统,强化城市防汛、排涝、消防、抗震等防灾减灾功能,提高城镇运行保障能力。

　　(三)切实提高建设质量。建筑质量是百年大计。要经得起时间的考验,经得起风吹日晒雨淋的考验,经得起地震的考验。要加强工程质量管理制度建设,完善法规和标准体系,加强施工作业人员培训,提高城镇设施和建筑的使用寿命。积极推进建筑工业化,通过标准化设计、部品化构件、工厂化生产,保证工程质量。进一步落实防震救灾的有效措施,提高建筑物的抗震能力。建立健全全省统一的建筑市场信用平台,切实规范各方主体质量行为。开展住宅工程质量常见问题专项整治活动,严格实施建筑质量责任追究制度。坚决依法打击偷工减料、以劣充好、权钱交易导致建筑质量事故的不法行为。

　　(四)提升城镇综合管理水平。总书记说:“这些年城镇化中出现的问题,许多都与管理不到位有关。”有认识问题、实践不足问题,也有体制问题,政府职责错位、越位、不到位问题,宏观微观管理都跟不上,城市规划改革滞后,有序参与治理的机制不健全,等等。这些都要正视并认真解决。另一方面也要看到,国内外有许多好的经验。我省济南、青岛、烟台、威海等地,在城市交通管理、市政设施建设、城市执法等方面都有比较好的做法。大家要相互学习借鉴,认真进行交流,不断提高总的水平。要健全城市管理、执法、服务三位一体体制,加强城管队伍建设,加快数字城管推进步伐。积极推进“智慧城市”建设,完善城市地理信息、交通通信、社会治安、市容环境等智能化信息系统。完善城乡应急管理体系、治安防控体系、消防安全体系建设,建立健全灾害监测和预警机制,编制和完善各类极端天气应急预案,提高应对突发事件能力。

　　(五)强化就业支撑。农业转移人口要在城市落得住,必须要有稳定坚实的就业支撑。通过发展产业、扩大就业促进城镇化,通过城镇发展带动产业集聚,创造更多就业岗位,实现就业增长与人口城镇化的良性互动。城镇产业发展,要因地制宜、突出特色,不能不顾实际都去搞工业园区。像欧美国家的一些小城市或镇,有的就是依托一所大学、一座矿山、一家企业总部或者一个特色旅游景区,甚至是一座兵营或者一座监狱。每个城镇都要认真分析自己的资源禀赋和比较优势,有选择地发展具有特色和竞争力的非农产业。民营企业是吸纳城镇就业的主力军,要加大扶持力度,促进民营经济和中小企业繁荣发展。同时,有针对性地做好农业转移人口的职业技能培训,提高他们的就业创业能力。

　　(六)推进公共服务均等化。这既是新型城镇化发展的需要,也是基本的民生保障。在这方面,我们已出台了许多政策措施,有些正在扎实推进。但也有一些地方落实得不好,甚至变相设置了一些隐形障碍,影响了农业转移人口应该享受的公共服务。下一步,要狠抓已出台政策的落实。户籍上,除济南、青岛外的其他城镇,都要取消购房面积、就业年限等隐形落户限制。各地要把《山东省流动人口服务管理办法》落实到位,把居住证作为流动人口享有居住地合法权益和公共服务的有效凭证,确保他们真正享受到市民待遇。教育上,突出抓好县城和小城镇教育资源的优化配置,着力解决幼儿园入园难、中小学大班多等问题。医疗上,抓紧落实城乡基本医疗保险并轨制度。住房保障上,加快棚户区改造,推进公租房和廉租房并轨,把农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度覆盖范围。养老上,协调发展居家、社区和机构养老方式,加强与医疗相结合的社会养老服务设施建设,努力解决丧失生活自理能力老年人的养老问题。

　　(七)注重文化传承和生态保护。全面摸清我省历史文化保护区、名镇名村和优秀建筑情况,实施好“乡村记忆”工程,该保护的保护,该抢救的抢救,让大家“记得住乡愁”、“留得住乡情”。深入挖掘齐鲁文化、海岱文化、沂蒙文化、运河文化等传统文化的丰富内涵,提炼这些文化的核心要素和符号特征,在城镇规划建设中充分体现和运用,打造各具特色的城市风貌。积极借鉴国内外城市建设的先进经验,运用当代先进技术和成果,融入绿色低碳发展理念,把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。切实加强生态环境保护,狠抓大气污染防治,实施城市绿荫行动,做好城区扬尘治理和裸露土地绿化工作。

　　推进新型城镇化是一项复杂的系统工程。中央提出,对城镇化过程中一些难以形成共识的问题,要先行试点,积累经验。省里初步考虑,选择10个左右的市、县,开展新型城镇化试点。具备条件的市、县,要争取列入国家新型城镇化试点。在试点中,一定要注重体制机制创新,一定要尊重群众的意愿,维护好群众的合法权益。城镇化工作领导小组办公室要搞好统筹协调,有关部门要制定具体办法,确保试点工作取得实效。

　　四、关于城镇化的几项具体工作

　　一是切实抓好城中村改造。李克强总理说,要破除城市内部的二元结构。城中村,包括一部分城边村,经济和就业基本实现非农化,这已经具备了进行城市化改造的基本条件。首先,规划必须科学合理;其次,要依据规划进行清理整治;第三,要妥善处理好对原住居民的补偿问题。从已有的经验来看,一定要重视发挥组织体系的作用,做深入细致的动员工作,通过公平规范的土地开发交易、集体经济组织改制、就业和社会保障安排,最大限度地减少阻力,使城中村改造顺利平稳实施。

　　二是加强对老城区、老建筑整治。不少地方在城镇规划建设中,注重建新房子、开新区,对老城区、老街道、棚户区整治不太重视。现在,还有很多五十到七十年代建的老房子仍然在使用,这些老建筑安全标准不高,大多是砖混结构甚至于土坯房,很多房子一根钢筋都没有。许多这类房子缺乏专业维护修缮,墙面剥落、墙体裂缝、屋顶损坏等问题突出,很不美观,更为主要的是直接影响了居民的居住安全。还有一些老的街区,道路狭窄,路面坑坑洼洼,排水系统不畅,电杆横七竖八,电线杂乱交错,居家出行很不方便。要本着安全、便利、美观的原则,坚持把安全放在第一位,切实加强对这些老街区、老房子的整治检查。组织专业机构和人员,搞好老建筑的安全检查和除险加固,尤其要做好对防震能力的检测。对老街区,要抓好道路整修,完善排水管网,改造优化电力设施,切实消除隐患。

　　三是向农民普及现代生活常识。利用各种形式,对农村居民进行教育,促使他们的生活方式更顺利地实现从传统到现代的转变。在农村首先要普及个人卫生、常用电器、交通安全、节约用水、减少污染等知识,告诉每家每户焚烧秸秆的危害、机动车超载的危险、无照驾驶和跳隔离墩的严重后果。适时进行燃气灶、水冲厕所、沼气池等等设施的宣传介绍。进城后,要懂得马路怎么过、井盖怎么踩、公共汽车怎么坐,一直到有病怎么看,遇到危险怎么办,等等。要优化整合现有的社会教育培训资源,注重发挥工会、共青团、妇联和社会志愿者、社区服务组织的作用,帮助进城务工人员适应城市生活,缩短他们融入城市的时间。有意识地引导、提倡机关干部、教师医生以及城市里各行各业从业人员,节假日公休时,多去农村走亲访友、休闲放松,顺便做一点普及文明生活知识的工作。

　　四是积极推进美丽乡村建设。城镇化的进程不仅仅是建设城镇的过程,也是带动新农村建设的过程。农业农村现代化是“四化”同步的重要标志,因此加快美丽乡村建设是城镇化的应有之义。在这个过程中,关键是要促进农村居民生活水平稳步提高,生活方式发生根本性转变。要以推进村容村貌整治为抓手,加快美丽乡村建设。没有编制村容村貌整治规划的要抓紧编制,已经编制的要认真实施。积极推进农村垃圾统一收集、集中处理和污水的有序排放,切实解决脏乱差问题。总书记说:“乡村文明是中华民族文明史的主体。”我们一定要提高认识,在建设新农村的过程中,注重保护乡村文明。要尽可能地在保留原有村庄形态上改善居民的居住生活条件,绝不能肆意砍树、填河、炸山、拆房,绝不能让具有文化底蕴的老村落、老建筑成为书本中的历史,绝不能让“绿树村边合,青山郭外斜”的风光成为老一辈的回忆。

　　五是适时调整行政管理体制。目前全省17个设区城市有49个市辖区,其中4个市只有一个辖区;县级市比例过低,只有33%,许多县城驻地仍按镇管理。因此,加强对新形势下行政区划调整的研究及推进工作,非常必要和紧迫。设区市要进一步优化空间结构,拓宽发展空间。支持只辖一区的市把近郊县(市)纳入城市行政区范围,优化功能区划,要留出足够的农业用地和生态用地。对地理位置优越、经济基础好、人口集聚度高的县,要积极推动撤县改市工作。对于行政管理体制改革试点镇和200个省级示范镇,要逐步赋予其与人口和经济规模相适应的管理权限,使其向小城市方向发展。对人口、经济和非农就业等指标达到镇标准的农村地区,就按镇来管理;达到城市标准的镇,就按城市来管理。乡镇政府要适应城镇化发展需要,把建立新型的生产服务、市场监督、社会治理、行政管理体系放在突出位置,优化机构设置,强化公共服务职能,促进农村社会和谐稳定。

　　六是稳妥推进农村地区政企分开、政村分开。非农化程度较高的农村地区,出现了村社公司领导班子一套人马担任,一个村兼并多个村,村里办医疗、教育和养老事业,乡镇机构人员与村委会混合组成社区服务中心等等现象。一些党支部书记、村委会主任包括一些乡镇干部兼任着企业的老总或合作社的理事长,一些企业家和工商户进入地方权力机关,有的村委会及其负责人事实上成为一个地区行政管理机构和负责人。这些做法过去和现在都不同程度地发挥出非常积极的作用,但是,也确实容易发生角色错位、利益冲突问题,既影响乡村干部职责的履行,也会给经济组织、社会组织的未来发展带来困扰。我们应该深入研究并积极创造条件,逐步使乡村干部从企业中脱身出来,做到专业专注。村(居)民委员会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,要把主要精力放在搞好社区服务和集体公共事务管理上。对应该由政府承担的公共服务,政府部门可以委托村(居)代理提供,但要支付费用,给予村(居)相应的财政资金保障,同时还要加强监督,防止公共利益受到损害。

　　七是盘活土地存量。今后建设用地计划指标分配要与节约集约用地成效相挂钩,新增建设用地指标要与存量挖潜指标配比下达。完善建设用地供后监管制度,将批而未供土地与新增建设用地计划指标分配相挂钩,对低效建设用地进行再开发利用。我省城乡建设用地增减挂钩工作总体上是不错的,要在充分尊重农民意愿、维护农民合法权益的基础上稳妥有序推进。占和补的土地质量要平衡,绝不能将挂钩政策片面理解为满足城镇建设用地需求的手段,不顾条件盲目推进、大拆大建。土地承包经营权流转,要严格按照政策执行,确保其继续用于农业生产,防止土地被用于商业性开发。统一城乡建设用地市场,稳步推进征地制度改革。对于农民的宅基地转让,一定要按照中央的统一部署开展试点。

　　总而言之,农村土地流转或托管,会促进生产效率提升和农民收入增长。但是,对农民土地承包权、宅基地用益物权、集体经济组织成员权利必须保持长久不变,没有特别极端的事件,实际上也就是永久不变。农村计划生育政策应当保持基本稳定,对农业转移人口可以探索实行更长时间的过渡时期。这几个方面是推动我省城镇化持续快速健康发展的重要基础条件,务必要引起各地各级领导干部高度重视。

　　(本文是作者2014年2月25日在全省城镇化工作会议上的讲话,发表时略有删改) 

　　原标题【 郭树清：以农业人口就近就地转移为重点 加快建设开放创新富强文明的山东半岛城市群 】