试论当前我国农村土地经营权流转的意义

　　中国现行农村土地制度的最大特点是一级市场(即农村土地发包市场)的非经济原则和二级市场(土地使用权或经营权的转让市场)的发育滞后。在一级市场上,现行的土地家庭承包经营制度的一个显著特征是实行“均田制”,土地按人头在农村集体经济组织内部进行平均分配。集体经济组织成员在每一质量档次的土地上均拥有相同面积的土地,因此每家农户平均只有几亩的耕地面积往往被分割为数块,甚至数十块小块土地。根据中国的历史经验,土地既是商品又是农民的生活保障。如果我们没有能力来为农民提供其他的生活保障措施,就不能过分强调土地的商品性质。在社会保障制度还未覆盖到农村的情况下,这种以“均田制”为特征的土地家庭承包经营制度实际上具有社会保障制度的性质。在这种制度下公平的原则是第一位的,效率原则是第二位的,土地资源在很大程度上被视为是一种按人口平均分派的社会保障资料而不是一种按效率进行配置的生产要素。在二级市场上,由于经济发展水平、相关制度不配套等原因,目前的农村土地使用权流转还存在不少问题,比如流转规模小、流转绩效差、不规范等现象。所谓土地流转,是指在稳定承包关系的前提下,将土地的经营(使用)权从承包权中分离出来,用以出让、转让、对外承包、对外转包、联营合作等方式进行处理。其核心是“三权分离、自主自愿、市场契约和政府监督”。所谓“三权分离”指土地所有权、承包权和经营权的分离。土地所有权仍然属于农村集体,并不进行流转,进入市场流转的只是拥有相对独立的法律地位的土地经营权,并通过土地经营权在市场上的流转和优化配置来提高土地资源的配置效率和农业的比较效益,增加农民的收入,同时促进农业的现代化及农村的工业化和城市化,克服与现行的土地家庭承包经营制度有关的种种弊端。这种克服就是对现行的土地家庭承包经营制度的完善。因此,针对现行土地制度的上述种种弊端而推出土地使用权流转举措,是对现行土地家庭承包经营制度进行的调整,是对现行土地制度进行的修正,以便适应新时期农业和农村经济发展的需要。其所具有的重大现实意义体现在以下几个方面:

　　一、农地经营权流转是对土地家庭承包经营制度的巩固和完善

　　从法理上讲,市场主体拥有的某项权利只有明确地被法律界定时,这项权利才具备进入市场进行交换的前提,农村土地经营权也不例外。土地家庭承包经营制度虽然把农地所有权与承包经营权分开了,  并规定在承包期内不得任意调整承包地,但由于没有明确的法律依据等原因,据抽样调查在第一轮承包期的15年内全国平均调整土地3.1次。土地承包经营权的载体——地块,也相应地变动了3.1次,这意味着农户拥有的土地承包经营权实际上具有不确定性。土地经营权要在要素市场上流通并通过市场机制来实现优化配置的前提条件是消除这种不确定性,即必须在法律上明确界定土地的所有权、承包权和经营(使用)权,并在法律上保证其在承包期内的稳定性。这样农户才能在市场上交易这种法定权利。以农村土地经营权流转制度建设为核心的“第三次土地革命”是以巩固以土地家庭承包经营制度为主要内容的“第二次土地革命”的成果为前提的,也就是说要进行“第三次土地革命”首先必须在法制上(即正式制度上)明晰和巩固“第二次土地革命”的成果。由此我们不难得出一个结论:农村土地经营权流转制度建设有利于从制度上巩固土地家庭承包经营制度。

　　二、农地经营权流转有助于提高土地资源的配置效率

　　中国改革开放后的近20年中的社会经济环境发生了很大的变化,一方面在发达的东部沿海地区随着农村非农产业的发展,普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。有相当比例的农户已经转移到了非农产业,出现土地的抛荒、分散使用、经营规模狭小等现象,从而导致了在资源配置上的巨大的效率损失。另一方面,在经济发展较慢、发展水平较低的地区,尤其是在中西部地区,由于农村非农产业的发展滞后,农民在本地向非农产业转移不畅,而在分散使用、规模狭小的土地上经营无法实现农民致富的愿望,大量农村劳力外出打工,导致了土地的抛荒等现象,同样造成了在土地资源配置上的巨大的效率损失。由此可见,现行的土地家庭承包经营制度无论是在我国发达的东部沿海地区,还是在经济发展水平较低的中西部地区都已经不能很好地适应农业和农村经济发展的需要,体现为土地资源配置的种种弊端。为了按照效益原则配置土地资源,改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中机制,从而实行规模经营,这就构成了对土地流转制度的制度需求。

　　三、农地经营权流转有利于农民增加收入

　　农民的收入增长既可以体现为种田大户收入的增加,也可以体现为转出土地经营权所取得的转让费,以及农业劳动力变为被雇佣的农业产业工人而取得的可观的工资而引起的农民收入的增加,还可以体现为农民因为转出了土地经营权,从而弱化了土地对农业劳动力束缚,促进了农业劳动力向非农产业的转移而引起的在非农产业打工的农民收入的增加。从事适度规模的效益农业的农户收入的增加很容易理解。农户依靠转让土地经营权取得土地转让费及变为被雇佣的农业产业工人而取得的可观的工资收入增加在现代经济生活也有例证,比如在香港上市的超大集团、浙江余姚榨菜厂以及野力葡萄酒厂等企业成片收购农户土地经营权,少则千亩多则上万亩,在付给农户数百元每亩不等的土地经营权转让费之外还雇佣了不少农业劳动力从事农业生产或到农产品加工厂工作。使转出土地的农民的总收入较之转出前有较大的提高。

　　四、农地经营权流转有利于增强我国农业竞争力以应对加入WTO的挑战

　　我国农业的弱势是经营规模太小。虽然发达国家的农业也是以农户家庭经营(家庭农场)为主,但在规模上相比我国农户确实存在着土地规模过于狭小的问题,有关资料显示,我国的人均耕地不足10亩,是世界人均耕地的1/3,是多数发达国家的1/10,甚至更少。在如此小规模的耕地上经营的农户显然无法与比其经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场竞争。因此,提升我国农业的竞争能力,一个重要的方面是积极稳妥地推进土地经营权的流转,通过提高农地资源的配置效率来提高我国农业的竞争能力,促进中国农业与世界农业接轨。在今天的科学技术条件下,土地适当集中可以大大提高农业的生产效率。因此,通过土地经营权流转,使土地相对集中于农业企业或经营大户手中,为农业产业化提供了广阔的发展空间。通过吸引资金、技术、人才等资源投向农业开发,发展效益农业,有利于优化农业产业结构,最终将有利于提高农业的专业化水平和农产品在国际国内市场上的竞争力,以便应对加入WTO的挑战。

　　五、农地经营权流转有利于推进农村工业化、城市化及农业现代化步伐

　　农村工业化、农村城市化及农业现代化是三个互相密切联系的概念,是中国农业和农村经济发展的最终目标,这三个方面之间存在着互动关系。在农业问题已经不能够在农业范围内得到很好的解决的情况下,“三农问题”的解决最终还是要依赖于上述这三个方面的进展。例如要在农业中扩大农户户均耕地面积土地以便实现规模经营,提高我国农业的比较效益和竞争力,增加农民收入就必须将现在农业中的剩余劳动力转移到二、三产业中去,转移到城市中去。事实上,土地流转、规模经营等问题是一件功夫在外的事情。农村二、三产业发展了,城镇化水平提高了,农村人口转移了,土地经营权的流动和集中也就水到渠成了。如果农村的人口转移不出去,而土地却已经集中到了少数人或公司、企业手里,那就不叫土地的流动和集中,而是土地的兼并。那就一定会影响社会稳定,这在中国历史上屡见不鲜。可见解决“三农”问题的办法,不仅仅要帮助农民发展农业,更重要的是要把他们变成“城市人”,帮助他们在二、三产业中就业。现代化、工业化、城市化是对这一历史过程的不同描述。当然,土地经营权流转对于实现这三个方面的目标均有较大的促进作用。具体分以下两个方面进行阐述:

　　（一）土地经营权流转有利于推进我国农村工业化和城市化的步伐

　　中国人多地少,这是一个基本国情,这个问题的解决,主要靠农业劳动力转移以及建立在劳动力转移基础上的土地经营权的流转。当乡镇企业和城市工商业能为农业劳动力提供比务农更为丰厚的收入时,一部分农业劳动力就会觉得继续种地的机会成本太高,才会转移土地经营权,大量而稳定地向二、三产业转移,向城市转移。土地经营权流转是产业结构变化相应地引起就业结构发生变化而产生的结果。同时,土地经营权流转将有力地促进我国农村的工业化和城市化,对于经济发展水平较高的地区尤其如此。

　　中华民族是有数千年的农耕文明的民族,几千年历史和文化的积淀,使“土地就是命根子”成为农民根深蒂固的观念。有关调查显示,不同文化程度和不同年龄的农民在这点上并没有太大的差别。据统计,到20世纪90年代末,全国从事非农产业的人口已占总劳动人口的45%,而我国人口的城市化率却只有28%左右;1978—1997年,向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力约2.2亿,但80%以上是兼业性转移,也就是说,这些人与土地保持着若即若离的联系,农闲时进城务工经商,农忙时返乡种田,并没有真正意义上地脱离土地。农民强烈的“恋地”心态将对我国农地制度变迁构成约束,任何不顾农民意愿而强制推行的农地流转模式是注定要失败的。

　　我国目前进行的土地经营权流转制度建设已经考虑到了农民强烈的“恋地”心态,将土地产权进行“三权分立”,即“土地所有权、承包权和经营权”相互分离,土地所有权归村集体所有,土地的承包权和经营权均归承包户所有,并已经颁布了相关法律加以明确界定和保护。农户依法拥有土地的承包权,并可以根据自己的意愿和需要来决定是否转让土地的经营权,若是转让则会按市场价格得到补偿。我国土地经营权流转制度中的补偿机制这一制度安排将有助于克服农民几乎根深蒂固的“恋地”情节,有助于农民离开土地向二、三产业转移,向城市转移,从而促进农村工业化、农村城市化及农业现代化。

　　（二）土地经营权流转有利于推进我国农业现代化的步伐

　　虽然家庭经营并不会妨碍农业现代化,事实表明,真正实现了农业现代化的国家,没有一个不是家庭经营的。美国、欧洲、日本都是如此。但是我们也必须认识到农户承包地的规模过于狭小,地块过于分散、细碎是不利于农业现代化的。以农技推广为例,流转后形成的规模经营的承包大户受利益的驱动,引进农作物新品种,采取新技术的自觉性明显增加。从农业科技推广的实践来看,凡是可以分散使用、简单运作的农业技术都已经在使用了,如果不搞土地流转、规模经营,稍稍复杂一点的科学技术就推广不开了,不成规模便无法使用更多的复杂的先进技术。一项有关世界农业研究结果表明,一些相对大的拥有10公顷以上土地的农场(尽管数量很少)投入更多的是现代技术,更有利于实现农业机械化和管理的现代化。这一结果同样适用于我国。因此,实行土地经营权流转有利于推进我国农业现代化进程。

　　（作者单位：西南大学经济学院）