我国农地适度规模经营探讨

　　随着经济全球化的纵深发展，我国加入WTO，市场经济得到前所未有的发展。然而在我国广大的农村自给自足的自然经济仍然占据着重要的地位，延续了三十多年的家庭联产承包责任制依旧是主流，一家一户的家庭联产承包的小生产和大市场的矛盾越来越激烈，城乡差距愈见拉大。鉴于此，2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，首次对农地适度规模经营进行了阐释；此后，农地适度规模经营的理论研究和实践在我国蓬勃发展。截止2013年，我国农地流转超过3.1亿亩，有力的促进了农村生产关系的变革，一定程度上促进了农业的现代化，但还存在不少问题。

　　一、我国农地适度规模经营的政策设定

　　（一）我国农地适度规模经营的历史性政策规定

　　随着市场经济的发展，农地规模经营越来越迫切，我国人多地少，土地破碎，主要以家庭联产承包责任制为主，不利于农地的规模经营，要实现农地的适度规模经营只有实行土地流转方能实现。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》以来，我国连续多年中央一号文件都对农地适度规模经营政策进行完善。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出要稳定和完善农村基本经营制度,  赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,  按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营；土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。

　　（二）我国农地适度规模经营最新政策信息

　　2012年中央一号文件指出：稳定和完善农村土地政策。加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新；2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出14字目标：“保供增收惠民生、改革创新添活力”；文件提出，新增加的农业补贴要向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。不过，中央鼓励在它们发展的同时，还有一个前提条件，就是稳定农村土地承包关系，尊重和保障农户承包土地的权利，土地流转不能搞强迫命令，要尊重农民的意愿。由此可见，我国农地流转和适度规模经营已成为新时期农村改革的重大政策之一。

　　（三）我国农地适度规模经营政策总结

　　综上所述，我国农地适度规模经营主要有以下政策设定：第一，农地规模存在一个适度的问题，并非规模越大就越好。在选择农地适度规模时，需要进行投入与产出的比较分析。规模越大,意味着投入越大，高投入伴随着高风险，如果出现自然灾害等不可抗力因素，其后果难以预估。由于我国农村地域广阔，何种程度的规模才为适度，难有普适性的量化标准，所以，各地在制定农地适度规模政策法规时，应根据各自的资源禀赋、农业经营环境、生产力水平等生产要素，结合农地单位面积的成本投入和产出状况，合理确定符合本地区农业发展的适度规模指导性标准。第二，农地适度规模经营过程中会一定要遵循农户自愿的原则，保障农民土地承包经营权的主体地位，不得以任何形式任何理由强制农户进行土地的流转。第三，国家对农地适度规模经营进行引导和鼓励，符合条件的给予税收优惠和财政支持，并对农地流转进行立法保障。以促进农地适度规模经营的有序发展。

　　二、我国农地适度规模经营的成效

　　（一）农地经营权流转提高了土地资源的配置效率

　　中国改革开放至今，社会经济环境发生了很大的变化,一方面在发达的东部沿海地区随着农村非农产业的发展,普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。有相当比例的农户已经转移到了非农产业，出现土地的抛荒、分散使用、经营规模狭小等现象,从而导致了在资源配置上的巨大的效率损失。另一方面,在经济发展较慢、发展水平较低的地区,尤其在中西部地区,由于农村非农产业的发展滞后,农民向非农产业转移不畅,而在分散使用、规模狭小的土地上经营无法实现农民致富的愿望,大量农村劳力外出打工,导致了土地的抛荒等现象,同样造成了在土地资源配置上的巨大的效率损失。由此可见,现行的土地家庭承包经营制度无论是在我国发达的东部沿海地区,还是在经济发展水平较低的中西部地区都已经不能很好地适应农业和农村经济发展的需要,体现为土地资源配置的种种弊端。为了按照效益原则配置土地资源,改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中机制,从而实行规模经营,这就构成了对土地流转制度的制度需求。

　　（二）农地经营权流转增加了农民收入

　　农民的收入增长既可以体现为种田大户收入的增加,也可以体现为转出土地经营权所取得的转让费,以及农业劳动力变为被雇佣的农业产业工人而取得的可观的工资而引起的农民收入的增加,还可以体现为农民因为转出了土地经营权,从而弱化了土地对农业劳动力束缚,促进了农业劳动力向非农产业的转移而引起的在非农产业的农民收入的增加。从事适度规模的效益农业的农户收入的增加很容易理解。农户依靠转让土地经营权取得土地转让费及变为被雇佣的农业产业工人而取得的可观的工资收入增加在现代经济生活也有例证,比如在香港上市的超大集团、浙江余姚榨菜厂以及野力葡萄酒厂等企业成片收购农户土地经营权,少则千亩多则上万亩,在付给农户数百元每亩不等的土地经营权转让费之外还雇佣了不少农业劳动力从事农业生产或到农产品加工厂工作。使转出土地的农民的总收入较之转出前有较大的提高。

　　（三）推进了农村工业化、城市化及农业现代化的步伐

　　农村工业化、农村城市化及农业现代化是三个互相密切联系的概念,是中国农业和农村经济发展的最终目标,这三个方面之间存在着互动关系。在农业问题已经不能够在农业范围内得到很好的解决的情况下，“三农问题”的解决最终还是要依赖于上述这三个方面的进展。农村的工业化和城市化需要大量的廉价劳动力和巨大的消费市场，传统的家庭联产承包责任制以一家一户的小规模经营为主，大量的劳动力被束缚在了土地上面，此外，当前机械化发展迅速，传统的手工精耕细作占据的大量的劳动力，已经不适应现代农业的发展了。农地适度规模经营的推行解放了大量的农村劳动力，提高了农业生产效率，增加了农民的收入，一方面，为农村工业化和城市化提供了大量的劳动力，农民手中有钱了，刺激了农村的生产资料和生活资料的消费，为农村工业化和城市化提供了巨大的消费市场；另一方面，农村的工业化和城市化又成了承接农业劳动力的天然载体，三者相互促进。

　　三、农地适度规模经营存在的问题

　　（一）违背农户意愿，强行流转土地

　　尽管政策中明确规定尊重农户流转意愿，但在实际操作中违背农户意愿的事情还是屡见不鲜。一方面，有的地方能人虚假宣传，对不愿流转土地的农户进行孤立或者威胁，导致农户不得不流转；另一方面，地方豪强在农地流转过程中进行暗箱操作，骗取农户的签字或者干脆直接代签；此外，在农地流转价格的谈判上，农户处于劣势地位，地方豪强或者是外来工商业资本家故意压低租金，损害农户的利益。笔者走访长沙市众多的农民专业合作社和农产品开发公司，从村民口中获悉，土地流转过程中一部分地方能人强迫农民入社，或者在土地流转年限上大做文章，由于流转期限过长，流转价格没有相应的增加，严重损害了农户的利益，外来开发商与本地豪强势力勾结故意压低土地流转竞标价格，低价流转农民的土地。

　　（二）农地适度规模经营把握不一，违规现象严重

　　由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平，经济结构和自然条件差异明显，在衡量农地是否适度规模经营上尺度不一。存在大量违规现象，其一，一些开发商不顾自身的经济实力和承担风险的能力，盲目的流转大规模的土地，最后，受自身经济实力和能力的限制大量的土地被抛荒或者闲置，严重影响了土地的生产力和国家的粮食安全；其二，一些开发商流转的土地多而杂，管理难度大，大多是粗放式的经营方式，生产效率不高，不能有效的与市场接轨；其三，由于土地规模的庞大，生产者既有丰厚利润的机会，同样也要承担巨大的风险，盲目的扩大规模导致破产的现象也具有重大的负面影响。

　　（三）分配严重倾斜，加剧了农村的贫富分化

　　农民由于受自身条件的限制，拥有的资本很少，根本不足以参与现代化的规模经营；农地规模经营其参与主体主要为村委、农村能人、龙头企业而不是广大的农民。农民和企业关系仅仅是租用关系和雇佣关系；在分配当中，农户只得到了微薄的土地租金收入，在第二产业和第三产业不发达的地区，大量的剩余劳动力闲置下来，严重影响了地区的稳定，而承包方通过规模经营，将自己的利润转嫁到了广大的农户身上，所获得的利润是巨大的，资本的魔爪进一步伸向了广大的农民，加大了社会分配的不公。此外，地方豪强、村委会联合外商，打着发展农村经济的幌子，虚报农地流转数量，套取国家财政补贴；在生产方面分配方面，承包商或合作社负责人将国家财政补贴置于生产资本、利润之外，进一步加剧了分配的不公。

　　四、原因分析

　　（一）农民科学文化素质偏低，缺乏经济资源和社会资源

　　众所周知，我国教育基础比较薄弱，加上我国城乡二元结构的影响，农村教育尤其是偏远山村的教育条件极差，农民上学难，上不起学的问题特别严重。当代在家务农的农民大多数是中年人或者老年人，从时间上推算，这一辈大多出生在上世纪50年代或者60年代，在此期间，我国经济发展水平低，人民生活水平不高，教育基础薄弱，农村失学、辍学率高发，尤其受到文化大革命的影响，中国社会倒退了十年，因此农民的科学文化素质普遍偏低，这一点在我们的调研结果中也很明显，由于文化程度不高，再加上计划经济时代重工轻农的做法，导致现在农民收入低，经济资源缺乏，尤其在资金方面，更是捉襟见肘，经济地位的低下又决定了农民在社会中的社会地位不高，因此，农民拥有的社会资源缺乏，在农地适度规模经营的发展中，农民处于一个弱势的地位。

　　（二）农村贫富分化的加大，各种公共物品和公共资源的倾斜

　　随着经济体制改革和农村经济改革，大量的农民从土地上解放出来了，出现了巨大的剩余劳动力空间，在这种情况下，一些思想开放，思维活跃的农民相继走上了南下打工的生活，在经过十几年的经济发展和社会变迁，一部分农民工在外面创出了自己的事业，也有的过上了富裕的生活，然而有成功的就有淘汰，在市场经济激烈的竞争中，农民的收入差距逐渐拉大，农村的贫富差距也不断加剧，一部分先富起来的农民荣归故里，在地方上具有举足轻重的地位，以至于农村的自然资源和和公共产品也出现了很大的倾斜，有地位、有资金的农民在地方上具有很大的发言权，具有丰厚的社会资源，因此在农地规模经营方面也成了地方主导性人物，而一般农民只能成为他们的经济附庸，沦为雇佣者或者拿着微薄租金度日。

　　（三）工商资本下乡对农村原有生产方式和组织方式的冲击

　　工商资本进入农业领域从事农业资源的开发和农产品生产，是法律允许的，也得到了政府的支持和鼓励。早在本世纪初，许多地方采取了鼓励“三资”（工商资本、民间资本、外资）开发农业的策略。由此推进了工商资本开发农业的热潮。近几年，随着城市经济竞争的加剧和农业生产领域商机的增多，工商资本进入农业开发的热度进一步上升。工资本进入会挤占农民的发展空间，使弱势农民会更加失去发展机会，更加弱势；有的甚至直接指责工商资本进入农业是培养“新地主”，让农民重新沦为“佃农”。一些工商资本打着观光休闲农业的幌子，搞圈地建私家别墅和房地产开发；一些工商资本利用农民信息不对称，压价收购农民土地经营权，导致农民利益受损。在农地适度规模经营蓬勃发展的今天，工商资本抓住机会。

　　五、促进农地适度规模经营发展的对策

　　（一）我国农地流转与规模经营需因地制宜、分类指导

　　我国人多地少,地区经济发展水平差异较大,各地农地规模经营的内在要求不同,短期内在大多数地区通过土地使用权流转来实现农业规模经营不现实。在经济相对发达地区,  尤其是大城市郊区、乡镇企业发达地区、个体工商业发达地区、劳务输出较多的地区可采取转包、出租、互换、转让和股份合作制农场等多种形式推动规模经营，经济发达地区工业化和城市化水平高，吸纳农业劳动力的能力强，市场成熟，消费市场广阔；农地规模经营的规模可以相对扩大，以提高生产率。而在经济相对落后的地区,  仍要以稳定家庭承包经营制为基础,  通过发展劳务输出、城镇化建设、制定优惠政策积极扶持农业产业化龙头企业和种养大户来逐步推进农业规模化经营,  并坚持农民自愿、政府适当引导的原则,  促进土地合理流转,  实现农地适度规模经营。

　　（二）建立和完善多种多样的农地流转方式

　　当前，占主流的农地流转方式为出租、转让、招标，这些流转方式大多数为一次买断，租金固定，农户收益来源单一且低，地方能人、外商大量集聚土地等生产资料，形成了生产资料的过度集中后，与社会化的大生产形成了尖锐的矛盾，不利于社会经济的稳定。鉴于此，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转和通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,  经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,  土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转的规定分析,目前，农村土地承包法规定的农村土地承包经营权流转方式主要包括转包、转让、出租、互换、入股、抵押、继承七种。建议增加代耕或委托代种、土地托管、股份合作或联营等流转方式,  这些流转方式都是近年来各地实践中被证明有效的方式,同时也为农民在土地承包经营权流转时提供多种选择。还应允许在推进农村市场化的进程中,  创造性的探索新形式。

　　（三）建立健全农地适度规模经营的法律体系

　　虽然我国农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法、物权法等法律法规对土地流转做出了规定,  但从法律体系角度看,  一是宪法中的土地财产权概念不成熟,  集体土地所有权主体及权限不明与农户承包经营权不完整等问题仍未得到根本解决。二是现行规定中对土地承包经营权流转的限制性规定较多,不适应加快流转的需要。三是有关土地承包经营权流转的配套法律法规不完善。我国土地承包经营权流转法律体系的完善,  应通过完善土地权利的财产权性质问题、通过完善物权法来解决农地所有权主体及权限不明等基本问题,  并制定新的土地承包经营权流转法律规范,  以适应不断变化的形势和经济发展对土地承包经营权流转的要求，规范农地适度规模经营。

　　（四）应加大政府推动和引导的力度

　　一是稳步推进农村社会保障制度建设,  继续推进农村合作医疗制度改革,  逐步建立个人与社会相结合的低收入农民生活保障、农民失业保险、农民养老保障等保障机制,  解决土地流转后从事农业和非农业农民的后顾之忧。二是大力推进城镇化建设,  增加农民的非农收入,  吸引和拉动农业人口从农村分离,  转移农村劳动力,  进而为土地使用权流转创造条件。三是完善农村社会化服务体系。鼓励银行和各种投融资机构简化贷款手续,  积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款,  确保流转土地所需资金到位;  抓好技术服务,  大力推广粮食及经济作物科学种植等先进实用技术,  帮助流转地经营者解决技术难题,  提高流转地经营效益。四是加强对农地适度规模经营的监管，严格农地流转的程序和资格审查，对农地适度规模经营的经济效益和社会效益进行动态化监督和统计，对依靠金钱和权力套取国家财政补贴的承包商予以严厉的惩罚，以规范农地适度规模经营的发展，稳步推进农业的现代化，缩小贫富差距，实现农村共同富裕。

　　六、结论

　　综上所述，可得以下几点结论：

　　（一）农村小生产和大市场的矛盾越来越激烈，农地适度规模经营的政策顺应了历史发展潮流，适应了当前农村的生产力发展，为促进农村经济发展，增加农民收入发挥了不可替代的作用。

　　（二）由于农民科学文化素质偏低，缺乏经济资源和社会资源，农村贫富分化的加大，各种公共物品和公共资源的倾斜，工商资本下乡对农村原有生产方式和组织方式的冲击等原因，农地适度规模经营在实际运作中存在违背农民意愿，适度把握不准，拉大收入差距等问题。

　　（三）在农地适度规模经营中要因地制宜、分类指导，建立和完善多种多样的农地流转方式，建立健全农地适度规模经营的法律体系，加大政府引导和监督的力度。

　　作者单位：华中师范大学