关于推进“三证合一”改革的探索与思考

　　“三证合一”改革是党中央、国务院在商事制度改革中的一项重要部署，也是顺应当前经济社会发展变革的一项重要举措，更是各级政府及有关部门责无旁贷的重要使命。

　　所谓的“三证合一”登记，就是将当前企业设立登记时，依次需要办理的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证，合并到一起办理，实行“一窗受理，一表填报，并联审批，统一发证”的登记制度。此项制度的实施，旨在结束过去工商局注册登记信息，质监局组织机构代码，税务局税务信息之间的“孤岛现象”，让企业更便捷地领到“身份证”，更顺畅地办理“资格证”，提高市场准入便利化程序，营造宽松平等的准入环境，激发社会投资创业活力，促进市场主体加快发展。

　　国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》出台后，“三证合一”开始在全国各地逐步试点推开，从试点的情况来看，“三证合一”的业务模式可分为三种：一是保留现有证照，仅对业务流程进行整合的“三证合办”模式；二是对现有证照进行整合的“一照三号”模式。三是由一个部门核发加载法人和其他组织的统一社会信用代码的营业执照，即：“一照一号”模式。笔者对这三种模式改革的具体改革措施进行了细致地研究，在此谈几点粗浅的看法。

　　一、“三证合办”模式

　　“三证合办”模式亦称并联审批模式。具体流程是：由工商窗口或由行政服务大厅窗口统一收件，收件后或通过政府部门内部的公文流转方式或通过信息共享方式进行申报信息的流转和共享，完成并联审批后再由指定窗口统一发放三证。这种并联审批虽给企业带来便利，避免了申请人在多个部门之间往返奔波，但也增加了政府的工作量，这种做法相当于企业做了减法，政府做了加法。该模式下，现有的法律框架和登记格局还都未改变，主要是整合部门资源，重构审批路径，完善信息系统和简化办事程序，为企业办理登记注册提供便利，缩短办事时限。但由于法律层面的限制，并没有真正实现证照的整合。

　　二、“一照三号”模式

　　“一照三号”模式，即统一受理、联动审批、限时办结、核发一照，营业执照上加载组织机构代码和税务登记号，档案管理实现数据共享，不再要求申请人向工商、质监、国税、地税部门重复提交相同的申请材料。具体流程：一是一窗受理。申请人向工商登记窗口一次性提交办理营业执照、组织机构代码证、税务登记证所需的全部申请材料，填写《“三证合一”登记申请表》。工商登记窗口当场对申请人提交的申请材料进行形式上的初审，对材料齐全且符合法定形式的申请实行统一收件，作出受理决定，为申请人开具《收件通知书》，并及时将申请材料通过信息共享平台分别传送给质监、国税、地税部门同步审批。二是同步审批。工商部门在正式受理后2个工作日内完成市场主体核准登记，并将营业执照信息传送给质监部门。质监部门在收到营业执照信息后，1个工作日内办结组织机构代码证审批，并将办结信息传送给工商部门。国税、地税部门在1个工作日内完成税务登记证审批，并将办结信息传送给工商登记窗口。三是统一发证。由工商部门统一打印加载有登记注册号、组织机构代码证号、税务登记证号的营业执照发放给申请人。这种模式申请人申请的部门少、资料少，花费也少，申请人的申请流程大幅缩短；行政审批部门受理快、审批快、发证也快，行政部门的同步审批让数据“跑路”代替了群众“跑腿”，行政效率大幅提高。该种模式下，证照实现了真正的整合，但行政审批部门改革的力度较大，难度也比较大。

　　首先，推行“一照三号”改革需要进一步统一“三证”记载内容，要根据“三证”使用的不同功能，整合“三证”的登记事项、记载内容，理顺各部门受理标准、时限，加强部门间协调配合，确保受理发放一口化。在这一过程中，要做到窗口工作人员口径一致、标准一致。

　　其次，推行“一照三号”改革有赖于信息技术的支撑。“一照三号”登记制度改革工作需要新建工作平台，工商、质监、税务通过该平台共享，实现企业申请信息传递与审批。但由于工商、质监、税务各自建有业务系统，企业信息无法真正实现共享。建议开发一套专用软件，把各部门相关业务系统连接到统一的信息端口，使工商部门综合登记业务系统与质检组织机构代码登记业务系统、税务登记业务系统的无缝对接和数据转换，在保障各部门信息保密性的同时实现登记注册信息实时共享，建立真正意义上的部门信息共享机制。各部门共用平台、共享数据、同步审批，实现数据传递零耗时、部门链接无延误、准入登记最快捷，加快审批流程，推进政府公共服务效能最大化。

　　第三，推行“一照三号”改革必须争取县委、县政府的大力支持。“一照三号”改革不是工商部门一家之事，涉及与质监、税务等诸多部门的协同合作，其中有一些管理架构需要理顺。为此，必须充分发挥政府的主导作用，统一指挥，从而确保“一照三号”落实到位。建议成立“一照三号”改革领导小组，领导小组组长由县委或县政府主要领导担任，对“一照三号”登记改革过程中遇到的重大、紧急或疑难问题，由领导小组组长主持召开联席会议研究解决。制定郯城县关于实行企业准入“三证合一”登记制度的实施意见，明确“一证三号”的工作流程和各部门职责。县政府信息机构负责“一照三号”信息共享系统的开发，政府法制办负责“一照三号”改革规范性文件和相应的后续监管制度的审核把关，财政部门负责改革工作所需的相关费用，行政审批中心负责相关服务窗口的组织协调和日常管理，工商部门负责具体业务操作信息共享系统的运行与维护。

　　第四，推行“一照三号”改革需要强有力的法制保障。通过不断完善相关法律法规赋予“一照三号”应有的效力，才能加强部门间互通互认，改革红利才能最大限度地释放出来。因此，应尽快出台相关配套措施，明确规定各部门特别是财政、公安、商务、环保、住建、招投标管理部门以及各商业银行在办理涉及市场主体有关事务时，认可“一照三号”营业执照，不要求市场主体另外提交组织机构代码证和税务登记证。

　　但是“一照三号”模式也有它自身的局限性。该模式的改革有试点，也有全国各地的自主创新，是在一定的区域内实行的，而且工商登记注册、税务登记和发放组织机构代码证，分属工商、税务和质检等不同的部门，一定程度上制约了由工商发放载有3个部门证件号码的营业执照的有效性。由于不同的机构有不同的要求，以及企业到省外办事遇到的要求不同，“一照三号”的营业执照面临未被全面认可的问题。另外，在一个证照上打印多个号码，也造成了标识混乱。“三证合办”也好，“一照三号”也好，都是“三证合一”改革的过渡做法，“三证合一”改革最终极的目标是“一照一号”

　　三、“一照一号”模式

　　所谓“一照一号”，即办理工商营业执照、质监部门核发组织机构代码证和税务部门核发税务登记证，只需一次申请，核发一个营业执照、统一各项代码为社会信用代码的登记制度。“一照”是市场主体的“身份证”，能够替代并包含现有三证的所有功能；“一照”上打印“一号”，应该是组织机构的唯一法定标识码，能够代替现在的组织机构代码号、注册号和税务登记号，这才是真正意义上的“三证合一”。毫无疑问，“一照一号”改革的落实到位必将促使市场活力和改革红利更加充分释放。但“一照一号”改革是一场政府的自我革命，是商事登记制度改革最难啃的“硬骨头”，即需要基层自下而上的创新探索，更需要高层自上而下的顶层设计。

　　首先，要加快实施统一社会信用代码制度。统一社会信用代码是建立社会信用体系的关键和基础。国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》要求，全面推进社会信用体系建设。实施统一社会信用代码制度，是为每个法人和其他组织发放一个唯一的、终身不变的主体标识代码，并以其为载体采集、查询、共享、比对各类主体信用信息，为深入推进商事制度改革奠定基础。统一社会信用代码的出台是实施‘一照一号’至关重要的一个环节。目前国家发改委正会同有关部门加快推进统一社会信用代码方案的出台。如此，“一照一号”的路线图正越发清晰，今年年底，这块被啃下的“硬骨头”将进一步点燃市场热情。

　　其次，要加快顶层设计，提供法制保障。“三证合一”改革作为一项跨部门的行政审批改革，需要加快顶层设计，健全规章制度，从国家层面梳理“三证合一”改革涉及的法律法规，对现行法人登记管理法规等三证（照）对应的法律依据进行整合或必要的修订，赋予“一照一号”统一的法律效力，从法律层面彻底解决合法性和有效性地问题，确保改革顺利实施。

　　第三，要加快平台建设，健全机制保障。可以建立一个由国家工商总局牵头的全国统一的企业登记注册并联审批平台，该平台横向可以支持多个部门对不同项目的同步审批，纵向可在国家、省、市、县、乡镇五级应用，实现信息共享、职能互动。同时，对机关、社会团体、企事业单位法人登记、组织机构代码证颁发和税务登记业务流程进行梳理和再造，建立一个全国集中统一、对各审批登记机关开放的内部代码申请平台，解决代码号的分配领用问题。(作者谢伟郯城县工商局党组书记、局长)