推进审计整改的对策研究
省审计厅投资二处 阎福龙
审计整改是被审计单位根据审计机关依法审计所做出的审计决定或提出的审计建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改正的过程。审计整改是审计工作的重要组成部分，是决定审计成果大小的关键因素，也是社会各界对审计高度关注内容之一。
一、审计整改落实的重要性
从制度建设来看，2011年1月1日起施行的《中华人民共和国国家审计准则》第五章第五节“审计整改检查”要求审计机关建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改，这是法律条文中首次出现“审计整改”的提法，一共九条规定对审计机关的审计整改检查工作做出了明确、详细的说明。在此基础上，2014年6月国务院发布了《国务院关于修订<中华人民共和国审计法实施条例>的决定（征求意见公告）》，新增第五十七条“被审计单位和有关部门、单位应当对审计发现的问题和提出的改进意见及时研究整改，并在审计结果文书出具后的90日内，向社会公告整改情况。各级人民政府和有关主管机关、单位应当建立督促整改制度，督促相关单位整改，研究完善有关制度，并将审计结果作为对相关单位和领导干部考核、奖惩的重要依据。审计机关应当建立整改检查跟踪机制，检查整改情况，跟踪司法机关以及有关主管机关、单位对审计移送事项的查处结果”。同年10月，国务院又发布《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号）从健全整改责任制、加强整改督促检查、严肃整改问责三个方面，对审计发现问题整改提出了要求和部署。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时研究，完善制度规定。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。
从审计过程来看，只有审计查处阶段，没有或弱化审计整改阶段，就不能发挥出审计应有的作用，查出的问题就不能真正起到打击违法乱纪行为，维护国家经济安全、巩固市场经济秩序、防范社会经济风险、保护社会公众利益，审计监督作用就会成为一纸空文。从审计质量结果来看，审计工作除反映审计实施过程中查处问题的全面、客观、真实、准确，无差错、无风险，更应涵盖揭示问题是否最终得到落实与纠正，审计成果是否完全转化，是否从根本上杜绝了类似违法乱纪问题的再度发生，进而才能更好得促进国家经济健康稳步运行。由此可见，审计整改关系着审计成效能否真正实现，关系着审计作用能否充分发挥。
二、现行审计整改的主要做法
随着对审计整改工作重视程度的提高，一方面，各级审计机关加强了审计整改的督促力度，制定了相应的规章制度，部分审计机关还成立了专门的整改执行机构，统一督促管理审计问题的整改落实；另一方面，各级政府逐步重视审计查出问题的整改工作，初步建立了整改报告制度、跟踪督促检查制度、整改联动制度、整改问责追究制度以及整改结果公开和通报制度，协助审计机关督促被审计单位采取有效措施来落实整改。
（一）审计整改跟踪检查。审计整改跟踪检查是指审计机关在审计报告、审计移送处理书和审计决定送达后，在规定期限内对审计项目进行审计跟踪检查，对被审计单位执行审计决定情况、采纳审计报告意见及建议情况、处理审计移送事项进行检查。对被审计单位未执行审计结果的，应查明原因，及时督促落实。
（二）审计整改报告。审计整改报告主要是指被审计单位应在规定时间内向出具审计报告的审计机关报送审计整改报告。整改报告的内容应包括审计决定的落实情况、审计意见和建议的采纳情况以及采取的相应改进措施、对有关部门和有关责任人的处理处罚情况以及尚未整改到位的原因等。
（三）审计整改公告。审计整改公告是实行审计结果公告制度的一项重要内容，指的是审计机关在做好审计结果公告的的基础上，逐步公开审计整改结果，通过信息公开促进审计问题的整改落实。
（四）审计整改联动机制。审计整改联动机制是指审计机关与财政、纪检监察、工商、税务、公安、人事等多部门加强协作，协助审计机关依法履行审计监督职责的工作机制，各相关部门应及时将查处结果书面反馈审计机关，
（五）审计整改责任追究。审计整改责任追究主要是在经济责任审计领域实行，对于审计机关在审计过程中提出的负有直接、主管、领导责任的人员和其他相关责任人给与处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。
三、审计“整改慢、整改难”的原因分析
虽然近年来审计整改工作取得了一定的成效，但“屡审屡犯”问题依然存在，审计“整改慢、整改难”严重影响了审计的严肃性和权威性。当前，影响审计整改的因素是多方面的，既有外部因素，也有审计机关自身因素，主要体现在以下几个方面：
（一）被审计单位认识不足。一是思想认识有误。有些被审计单位在实际工作中，从维护小团体利益出发，认为“财政资金只要不进个人腰包就不算违纪”，执行上缴财政资金等整改措施时采取拖延态度，抱着能拖一天是一天的思想，影响了整改的效果和程度。二是行政理念有误。部分政府负责人抱有“新官不理旧账”、“事不关己高高挂起”或是存有“公家的事不要得罪人”的心态，消极对待审计发现问题的整改，不愿意采取积极措施推进整改工作，致使审计整改不及时、不彻底情况时有发生。三是忽视审计建议。从多年的审计时间来看，被审计单位普遍存在“重处罚轻建议”的思想观念，使得审计机关提出的合理化建议和意见未能得到有效落实，整改措施缺乏长效机制，无法从根本上杜绝审计问题的再次发生，未能实现真正意义上的整改，影响了审计效果。
（二）审计机关工作缺位。一是认识缺位，重视程度不够。当前审计机关内部普遍重视前期审计方案制定、审计实施中案件线索发现，但对审计提出问题的整改落实投入的人力物力明显不足，影响了对审计问题的整改监督力度。二是监督主体不明确或彻底缺位。根据《审计准则》的要求，审计整改检查应该由审计机关指定部门负责，但目前审计署各特派办普遍采取“谁审计谁负责”的模式，缺乏专门的工作准则和工作要求，由于没有专门的人员来进行审计整改检查工作，势必会影响整改检查的效果和质量。
（三）检查标准和依据缺乏。新修订的《审计准则》中虽然对审计整改检查做了比较详细地规定，但对最关键的判断审计整改完成与否的标准没有做出明确规定，在检查督促整改中，审计人员往往因缺乏评判的标准和依据，对被审计单位是否整改到位、成效如何不能准确把握，仅笼统描述为“已整改”、“部分整改（整改中）”、“未整改”。对于“部分整改”到底整改到什么程度，是否仍需继续，缺乏量化指标，不能量化；对于“未整改”是由于主观因素造成还是客观因素制约，不能准确把握；对于“已整改”是否达到应有审计效果、有无流于形式，前面整改，后面继续原措施，未加以阐述。极易导致被审计单位对违规问题采取含糊不清、笼统的整改报告，失去审计的实际意义。
（四）责任追究制度不尽完备。截至目前，我国政府问责法律体系尚未成熟，《审计法》和《实施条例》关于法律责任均做出了相关规定，但是审计机关真正进行审计问责时，操作比较困难。首先，审计机关只有提出处分的建议权，真正的处分必须通过行政部门来落实；其次，对审计责任的追究，仅明确了拒不执行审计决定的情况，对被审计单位拒不采纳可操作的审计意见和建议，没有任何法律依据对被审计单位和相关责任人进行整改追责。最后由于审计机关无法直接进行审计整改责任追究，被审计单位和相关责任人都缺乏彻底整改的动力，审计整改有效性大打折扣。
四、推进审计整改的对策
做好审计整改工作， 必须从建立健全体制机制、完善审计整改责任追究、建立审计整改情况通报制度等方面入手，从根本上保障审计整改落实到位。
（一）建立健全长效机制。一是思想、组织“双落实”。增强对审计整改落实的重视程度，不仅从思想上重视，更要从组织形式上落实，要改变检查工作主体缺位的状况，应当根据需要成立专门的部门或检查组，作为审计检查整改的主体。二是优化完善审计业绩考核机制。业绩考核中除应充分考虑审计整改检查工作的比重，还应考虑“即查即改”的情况，给予适当比例权重，改变通常的“重事后整改轻事中整改”考核机制，充分调动审计人员对完善整改工作的积极性，充分发挥审计的“免疫功能”，促进被审计单位“边审边改”。三是完善审计业务流程。在现有的审计业务流程上增加“监督整改情况”为必经环节之一，将其与审前调查、现场审计放到同等重要的位置，并制定相应的实施细则，以从发现问题中提出合理化建议，从而促进解决问题。
（二）完善审计整改责任追究。一是要明确责任追究的主体和客体。问责的主体是问责行为的实施者，政府或党组织作为责任追究执行者的同时也是被监督和被问责的对象，这种既是“裁判员”又是“运动员”的尴尬局面，势必会影响问责主体应有的客观性和公正性。为此应该充分发挥人大最高权力机关的作用，行使质询权、调查权、罢免权、和撤职权，对审计整改落实不到位的部门与相关负责人进行责任追究，发挥审计问责的最大效力。二是扩大责任追究的内容。因为在审计实践中，对于损失浪费、效益不高等绩效问题大多以审计建议或意见提出，所以应明确对审计建议和意见的法定整改责任，若被审计单位及其负责人存在对审计意见或建议拒不整改或拖延整改的情形，也应追究相应的责任。
（三）建立审计整改情况通报制度。公开是最好的社会监督，随着审计结果公开的常态化，公众已不满足于知道一些政府部门“做错了什么”，而是更想知道他们“错了以怎么办”。因此，审计机关应在加大审计结果公告力度的同时，积极探索建立审计整改情况通报制度，明确审计整改情况通报的方式和内容，按时将审计整改检查情况向社会通报，使审计结果和整改情况公开透明化，充分发挥社会监督作用，以公开促整改，切实将审计整改落到实处。
