解读《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》

　　近日，经省委、省政府同意，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是我省创新完善行政执法体制机制、加快法治政府建设的重要政策性文件，对深化行政管理体制改革、推进法治山东建设具有重要意义。

　　一、出台背景

　　去年10月，中央印发《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，11月省委印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》，对深化行政执法体制改革作出部署,要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。从我省情况看，行政执法权责脱节，多头执法、重复执法，基层执法力量分散薄弱、监管不到位等问题比较突出，亟需通过改革予以解决。省委、省政府对此高度重视，将综合行政执法体制改革列为今年全面深化改革重点任务，由省编办会同有关部门抓好落实。年初，省编办会同省法制办组成文件起草组，深入基层开展调查研究，认真梳理分析行政执法的突出问题，研究推进改革的思路和具体措施。同时，选择莱芜市、日照市、胶州市、高密市、滕州市、青岛西海岸新区开展试点，为全省面上推开探索经验。在此基础上，研究制定了《指导意见》。

　　二、基本原则

　　《指导意见》着重把握了四个方面的原则：一是坚持“两个相对分开”。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，转变执法管理方式，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验职能相对分开，规范行政执法行为。二是坚持权责一致、精简高效。合理划分不同层级政府执法权限，理顺职责关系，减少执法层级，整合执法队伍，落实执法责任，提升执法效能，着力解决职责交叉、多头执法、重复执法问题。三是坚持重心下移、属地管理。落实属地责任，充分发挥市县两级政府主体作用和管辖优势，加强一线执法力量，着力解决基层执法力量分散薄弱、监管缺位问题。四是坚持统筹协调、有序推进。将综合行政执法体制改革与政府职能转变和机构改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革、公务员分类管理改革有机结合，统筹谋划，稳步实施，务求实效。

　　三、主要内容

　　在制度设计上，《指导意见》坚持问题导向，注重改革的系统性、整体性和协同性，主要包括五个方面的内容：

　　(一)理顺层级执法职责，推动执法重心下移。中央要求建立权责统一、权威高效的行政执法体制，着力解决层级间执法职责不清、重复执法、基层执法力量不足等问题。为此《指导意见》提出，根据不同层级政府事权，厘清各级执法权限，明确监管职责、执法领域和执法重点。强化省级统筹推进、协调指导职责，省级部门主要负责政策标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作。落实属地管理责任，强化市县行政执法职能。明确了三个方面的具体措施：一是精简压缩省级执法队伍。能够直接承担执法职责或执法职能弱化、具体执法任务较少的部门，不再保留具有独立法人资格的执法队伍;没有法律法规依据设立的执法队伍予以撤销;一个部门设有多支执法队伍的，整合为一支队伍。今后省级不再新设行政执法队伍。二是减少市区执法层级。市和市辖区原则上只保留一个执法层级。同一领域内，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区级不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市级不设执法队伍。三是发挥县级政府贴近基层、就近管理的优势，凡由县级政府行使更方便有效的行政执法权限，交由县级政府行使。推进执法力量下沉，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。

　　(二)规范执法主体，推进综合行政执法。相对集中行政执法权，整合执法队伍，推进综合行政执法是解决执法力量分散、多头执法等问题的有效办法。《指导意见》提出从三个层面推进综合执法：一是实行部门领域内综合执法。市县要结合实际对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门进行职能和机构整合，继续推进大部门体制改革。加快市场监管体制改革，综合设置市场监管机构，推进市场监管领域综合执法。目前市县已实行大部门体制的城市管理、文化、农业、公共卫生等领域，要相应调整优化执法队伍，推行部门领域内综合执法。对执法职责分散、设有多支执法队伍的交通运输、城乡建设、海洋渔业等部门要加大改革力度，实行一支队伍执法。二是探索推进县级跨部门、跨领域综合执法。有条件的县(市、区)要通过推进跨部门、跨领域综合执法，着力解决基层执法力量分散薄弱、多头重复交叉执法等问题。县级要在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的农业农村、生态保护、社会管理、城镇管理、民生事业等领域推进综合执法。具体综合执法范围由各地按照先易后难、逐步扩大的原则合理确定。开展跨部门、跨领域综合执法的县(市、区)，应整合相关执法机构和职责，组建权责统一、权威高效的综合行政执法局，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任。三是建立健全基层执法体系。县(市、区)综合行政执法局在乡镇(街道)设置派出执法机构，承担区域内综合执法工作。建立乡镇(街道)综合执法平台，完善执法联动机制，由乡镇(街道)统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。各类功能区原则上实行行政执法属地管理。设区的市管理的省级以上功能区，可整合园区内相关执法监管机构和职责，实行综合执法。

　　(三)规范执法队伍管理，创新执法方式。为规范行政执法行为、提升执法效能，迫切需要加强执法队伍建设，打造精干、高效、文明、严格的执法队伍。《指导意见》提出，一是建立健全执法队伍管理制度，明确执法人员录用标准，实行实名制管理。严格实行持证上岗和资格管理制度，未通过执法资格考试的人员，不得授予执法资格，不得从事执法活动。推进综合执法规范化建设，统一执法文书，规范执法流程。二是强化执法人员培训，针对不同层级、不同类别的执法队伍和执法岗位制订实施培训计划，加强法律法规、法制业务知识及行业技能培训，全面提高执法人员专业素质和管理能力。三是坚持以人为本、执法为民理念，创新行政执法方式，将执法与便民服务有机结合，不断提升执法和服务水平，妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，做到依法执法、严格执法、科学执法、文明执法，切实维护好市场秩序和人民群众合法权益。

　　(四)完善工作机制，强化协作配合。实行跨部门、跨领域综合执法后，必须建立健全有效的衔接配合机制，理顺职能部门与综合执法机构关系。《指导意见》提出：合理划分职能部门与综合执法机构的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界。建立衔接配合制度、工作会商制度、责任追究制度以及执法信息资源共享机制、执法纠纷解决机制等。同时，提出建立行政执法与刑事司法衔接机制，完善执法监督机制、执法经费保障机制。

　　(五)加强组织领导，稳妥有序推进。综合行政执法体制改革是一项系统工程，涉及多个领域，情况比较复杂，需要切实加强组织领导，在先行试点的基础上稳妥有序推进。为此，《指导意见》提出，建立由省政府领导担任召集人的综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，加强对改革的统筹协调和指导，研究解决改革遇到的重要问题。市县政府也要建立相应的领导和工作机制。在组织实施上，既强调执法职能相对集中，又不强求一律，各级按照先行试点、逐步推进的原则，明确改革的时间表和路线图。前期试点的市区要继续做好试点工作，为全省改革提供经验。其他市可从实际出发，选择1-2个县(市、区)开展试点，针对不同情况，采取不同模式，分阶段、有步骤、因地制宜抓好试点，确保改革稳步推进、取得实效。