关于进一步推进领导干部经济责任审计的思考

荣成市审计局  刘杨

近年来，各级审计机关依照党中央、国务院的总体部署和相关法律规定，不断深化经济责任审计工作，取得了很大成绩，但也面临审计全覆盖难实现、审计结果与干部监督管理难对接、自然资源离任审计难起步等问题，严重限制了经济责任审计作用的发挥。在此结合审计实际和当前形势，对如何破解上述问题提出一些看法。

一、科学组织、提高效率，努力破解经济责任审计监督全覆盖难实现的问题

经济责任审计在加强干部监督管理中的主动性、常态性的作用机制是其他监督方式不能替代的，为有效发挥经济责任审计的作用，最理想状态是对所有审计对象定期进行全面审计，从实际工作中看，全覆盖也很有必要，一方面实现了对所有领导干部的全面审计监督，另一方面也体现了审计的公平性。但当前审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出，给实现经济责任审计全覆盖带来了很大的难题。如荣成市要求副科级以上部门单位主要负责人离任都要进行审计，任职达到3年的还要实施任中审计，每年审计项目60多个，而能参加经济责任审计的人员只有16人，完成压力相当大，加班加点进行审计成为常态。

为破解上述难题，一方面要完善审计组织方式。一是“抓大放小”。对经济责任审计对象实行分类管理，突出加强对重点部门、重点单位领导干部的审计，对资金量小、职能少、业务单一的部门以审计调查、监督交接等方式替代，尤其在县级，有的单位每年只有10多万元的经费，业务很少，按完整的程序进行审计对审计资源是很大的浪费。二是实行“一拖N”式审计。对部门及下级单位同步进行经济责任审计，实行一份通知、一个方案、多个报告、一个档案，以减少非现场审计时间。三是加强与其他类型审计的协调。当前统一组织实施的审计项目很多，如稳增长审计、债务审计、公职人员经商办企业审计等，其审计内容往往是领导干部履行经济责任的一个方面，在实施经济责任审计应与这些项目搞好对接，有效使用这些项目的成果或线索。

另一方面要进一步提高审计效率。一是大力推进经济责任审计队伍职业化建设。结合省以下审计机关人财物统一管理试点，有效解决经济责任审计专职机构设置、编制、工作人员身份等历史问题，以增强经济责任审计人员的归属感；要完善审计人员后续教育培训、职业晋升激励和职业纪律奖惩等制度，优化审计人才管理，提高审计人员的综合素质。二是加强对大数据的运用。运用工商、税收、社保等“大数据”进行辅助审计是查处重大问题、提高工作效率的重要途径。近年来，在土地、财政预算执行等审计中，统一分析大数据筛查疑点，由审计组进行核实的做法已广泛使用，在经济责任审计中也应有效借鉴这一做法。当前首先要解决好地方审计机关获取数据难的问题。地方审计机关在要求相关单位提供数据时，往往会因数据由上级统一保存、信息保密等原因被拒绝，这需要上级审计机关特别是省以上审计机关统一进行协调。其次是要解决好计算机审计能力不足的问题。要加强对计算机人才的培养，省以上审计机关应发挥人才优势组织对大数据审计的科研攻关，形成实用的审计经验和方法并向下级推广，为基层审计人员运用大数据提供直接有力的“武器”。

二、完善机制、转变理念，努力破解审计结果与干部评价考核任免难对接的问题

为干部监督管理部门考核、选拔、任用、奖惩干部提供参考依据，是经济责任审计的重要出发点。客观地讲，截止目前经济责任审计的这一目的还远未达到，根据经济责任审计结果而被重用、免职、问责的干部还很少，在组织部门的干部考评报告中审计结果使用也不多。这一局面的形成有干部管理监督机制未完全理顺、离任后审计比重大、审计时效性难保障等原因，但最重要的是审计结果与相关工作不对接。我们现在的经济责任审计报告，主要内容还是财务收支方面的问题，管理决策、政策执行、甚至损失浪费等最能体现科学执政能力的内容较少，审计评价也根本反映不了领导干部履行经济责任情况的全貌，看不出领导干部履行经济责任的好坏。之所以如此，一是审计人员还未树立正确的经济责任审计理念，还把经济责任审计看成是一般财务收支审计的简单延伸。二是审计业务能力达不到经济责任审计的要求。经济责任审计内容很广泛，比如《经济责任审计规定实施细则》中规定的地方党政领导干部经济责任审计内容达15项之多，这对审计人员的知识水平和业务能力提出更高的要求。三是审计风险因素。因当前问责还主要是在经济方面，因此审计面临的风险也主要体现在未能发现重大违规违纪问题上，为规避风险，审计人员把主要精力都放在审查是否存在经济问题上。四是审计业务考核导向。当前的业务考核，特别是优秀项目评选，大案要案、上缴财政资金、出台政策是主要得分事项，在这一导向下，审计人员自然把审计重心也放在这些方面，对其他内容相对忽视。

不能有效解决与干部考核奖惩等工作不对接的问题，经济责任审计就难以取得突破性的发展。当前一方面要进一步完善干部监督管理机制。探索把经济责任审计作纳入干部选拔、任用、奖惩的程序中，同时还要健全问责机制，加强对决策失误、过度举债等问题的问责，实行终身追责制，这样才能与经济责任审计有效对接，使事后审计结果也能得到有效使用。另一方面是采取措施促进提高经济责任审计结果的有用性。一是要坚持“以需定产”，要加强与组织人事纪检部门的沟通，了解他们考核评价干部的范围和重点，据以确定审计的内容和重点，出具审计结果。二是要合理、灵活地配备审计组成员。经济责任审计涉及内容太多，单个审计成员的知识面很难如此之宽，因此在成立审计组时，要合理搭配审计成员，最好是能由懂政策、懂管理、懂投资、会审计的人员组成审计组，在人员紧张的情况下，可以把计算机、投资等专业人员作为机动人员，根据实际情况随时补充进审计组。三是要分类考核审计项目。审计业务考核对审计工作具有很强的激励和导向作用。当前审计项目类型较多，其目标和侧重点不一样，如果以相同的指标和标准进行考核，往往导致审计实施上的片面性。因此可尝试对不同类型项目制定不同的指标和标准分别进行考核。对经济责任审计项目，除设置查处大要案、违规金额等指标外，还应将揭示重大决策失误、数字严重造假、资源环境严重破坏等问题及干部监督管理部门利用审计结果评价、任免、问责干部等情况纳入考核范围，引导审计人员对相关审计事项进行深入审计。

三是积极探索，稳步推进，努力破解自然资源离任审计起步难的问题

对领导干部实行自然资源资产离任审计现在还处于探索起步阶段，面临不少难题，如审计人员和被审计对象思想观念有待转变；自然资源资产负债表尚未编制，实施审计的基础不确定；尚未形成完整成型的资源环境审计体系，等等。

要有效推进自然资源资产离任审计，首先要树立正确的认识。一要正确认识审计的意义和目的。自然资源资产离任审计的内容是领导干部履行自然资源资产开发利用和保护等职责的情况，既要查找问题，又要客观评价资源开发利用和保护成果及相关目标责任制完成情况，其目标比一般的资源环境审计要高要广。二要明确与经济责任审计的关系。自然资源资产离任审计是经济责任审计的一部分？还是单独的审计项目？是否需要单独出具审计报告？现在尚无明确说法，使具体实施无所适从。从自然资源资产离任审计的内容和目的来看，在探索阶段，应先把其作为与经济责任审计同时进行的单独项目看待，以便能更全面地反映某一区域资源资产的现状，更全面地评价自然资源资产责任的履行情况，同时也增强各方面对自然资源资产审计的重视。

其次，要加快推进自然资源资产负债表编制。编制自然资源资产负债表是实施自然资源资产离任审计的重要基础。从了解的情况看，各地大多未开展自然资源资产负债表编制工作，土地、水、海洋、林地、湿地等各种自然资源的信息数据都还分散在相关的主管部门。为推进自然资源资产负债表的编制，需要各级政府制定确切的时间表，明确纳入编制的范围，确定统一组织编制的部门。审计机关也应积极发挥建设性作用，就与自然资源资产负债表相关的科目设置、计量单位选择等提出科学合理的建议。

最后，要积极开展自然资源离任审计实践。要依据《经济责任审计规定实施细则》要求，把自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护等情况做为地方党政领导干部审计的必审内容，为实施单独的自然资源资产离任审计积累经验。对正在开展的经济责任审计项目进行摸底调查，挑选部分项目同时开展自然资源资产离任审计试点，要组织业务骨干、有自然资源审计专长的人员参加审计，必要时外聘专业人员，并在审计时限要求上给予特殊照顾，确保审计质量。要及时总结审计经验，加强相关业务培训和经验交流，为全面实施自然资源资产离任审计奠定基础。