渐进改革绕不开土地制度的深层次问题

　　土地制度改革十分必要。一项制度的利弊，大略要看它对经济效率、社会平等以及社会稳定的影响。现行土地制度在这几个方面的表现可谓弊大于利。我国城市土地的GDP产出密度为发达国家的1/6—1/10，建设用地浪费严重；农村土地肥力逐年下降，单位耕地面积化肥平均使用量几为世界之最；高度兼业化小农经营体系带来低下的农业劳动生产率，致使农产品成本高、价格高，产品国际竞争力无优势可言。因为缺乏一个较为有竞争性的土地市场，我国事实上形成了极为复杂的土地价格系统，并有世界上（一些城市型国家除外）几近最高的住宅建设用地价格，同时也有世界上最便宜的工业用地价格；农业用地的流转价格也相当高。经济学常识告知我们，要素价格是一个分配概念。畸高畸低的价格差异带来了复杂的分配不平等问题。近10年里，房地产大佬们为房价上涨欢呼雀跃，而一提及房价下跌，就用诸如“崩盘”这样的词语吓唬人。如今，恶果已经显现，城市居民搂家底换来逼仄的居住空间，伤害了消费需求，结构调整举步维艰。

　　传统农村集体土地所有权将农户的社区成员身份与经济身份搅合在一起，产生了颇为纠结的“身份权”问题，使农民的土地财产权在一些地方事实上掌握在干部手里，留下了腐败滋生的空间，导致社会不稳定。

　　从目前已经披露的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明显的渐进特性。

　　2014年，中央出台的涉及土地制度改革的方案（或试点方案）主要体现在三个重要官方文件中。文件分别是《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及国务院办公厅近期发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。这几个文件所涉及的若干方面的改革暂时尘埃落定，待试点工作结束后，估计改革目标还有可能做出调整。此外，还有一项重大改革，即关于农村集体经济制度改革的实施办法，尚有待出台，但这项改革中所涉及的关于农村土地确权的改革信息，已经通过现有改革文件或领导人讲话，有了较多披露。可以说，目前决策层的土地制度改革思路已经基本面世。总体看，中央对土地制度改革的部署极为慎重。

　　中央文件所肯定的一些做法，实际上已经见于一些地方的实际操作，文件主要是对实践中的做法提出了明确规范，肯定了地方在某些方面“先行先试”的改革举措。例如，农村经营性建设用地在实践中大多已经进入市场；一些经营性建设用地没有进入市场，也与地块偏小、位置偏远有关。在发达地区，因为以往乡镇企业曾经比较繁荣，在国家对农村建设用地扩张严格控制之前，已经有了不少可供建设的土地存量。这类土地有了明确的入市规则，自然是一件好事，但一些麻烦也如影随形，摆在了我们面前。

　　第一，农村经营性建设用地的分布过于零散，且往往与村庄民宅混杂在一起，不利于集中规划利用。满足城市生活的小型企业适合在城市及其周边布局，而农产品加工企业需要一定规模，三亩五亩的土地不好利用。制造业的配套企业也需要有一定的集中度，不好分散在村庄。如果零星的经营性建设用地做商业住宅开发，就意味着商品房与农民的房屋混合在一起，这就给基础设施建设带来难题。如果两类住宅的景观反差过大，也会使商品住宅价值受损，这又给招商带来难题。

　　第二，农村的经营性建设用地与非经营性建设用地的边界并不好确定。笔者了解到，某地村庄的农民“自愿”把自己的宅基地退回给集体，集体便把这些宅基地看做经营性建设用地。这种做法从法理上看，很难认为它不合理。如果多数村庄这样做，区别经营性建设用地与非经营性建设用地就失去了意义。

　　第三，大量农村经营性建设用地已经被占用，利用效率不高，但又难以收回。有的地方政府采取了一些措施，如给予合同提前终止的利益补偿等，让占地主人走人，但因为补偿不到位，效果不好，引起了一些冲突。有的村庄收回了土地，但也没有解决再利用的问题，等于多方面的利益都受到伤害。如果借这一轮改革出现广泛的合同违约问题，也是很麻烦的事情。

　　中央文件对一些与现行法规有明显冲突的改革的思路，没有直接提出改革行动方案，而是安排了封闭的试点范围，并拟采取立法机构授权的办法，体现试点地区改革的合法性。征地范围确定，农民住房财产权的交易，是改革的难点。在城市规划区内，如果需要集体土地转变用途，同时又是有的土地被国家征收，有的土地则不被征收，而由集体自主开发，就意味着将来城市土地不再全部归国家所有。这种情形在实践中虽然已经存在，但如果由系统性的改革认可这个现实，则必须修订很多法律条款。农民的住房财产权交易也有操作上的难题。农民的住房交易如果只限于农户之间，由此产生的麻烦，一是农户本身的界定有难度，因为我们已经取消了城乡户籍差别；二是交易范围限定以后，住房财产权的价值会受限制，与改革初衷多少有些冲突；三是住房财产权的价值实际上不能与宅基地分开，即住房的价格与地块的位置有密切关系，所以，即使改革的要求是不允许宅基地交易，但事实上宅基地使用权会与住房同时交易，二者很难分开。这样的改革难题，一定会在试点地区显露出来，今后还需要调整改革思路。

　　尽管中央文件提出了土地制度改革的若干底线要求，但仍然留下了进一步深化改革的空间。按照中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，农民的土地承包权不能被交易，能交易的只是农户承包土地的经营权，但在现实中，一些地方的所有土地已经被量化为股权后分配给了农户，农户有股权，而没有明确的承包地。按照国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，股权事实上可以交易。显然，这等于在股权配置的前提下，农民土地“承包权”也有了不同形式的交易可能。从长远看，农户的土地财产权扩大交易范围是符合十八届三中全会关于市场在资源配置中发挥决定性作用的改革精神的，应该在改革实践中积极慎重地予以探索。

　　土地制度改革牵涉的问题比较复杂，改革的起步慎重一些，然后在总结经验的基础上深入推进，符合改革的基本规律。我们不能因为改革的难度大而患得患失、不思进取。改革没有回头路可走，我们希望已经起步的改革能坚定地进行下去。

　　（作者简介：党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员，宏观室室主任;中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员。）