解读《山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》
08.09.2015 16:12
本文来源: 财政厅
近日，山东省人民政府办公厅转发省财政厅、省发展改革委、人民银行济南分行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（鲁政办〔2015〕35号，以下简称《指导意见》）。为贯彻落实好《指导意见》，现将相关政策解读如下： 一、《指导意见》出台的背景和意义 党的十八届三中全会明确提出，要“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）模式应运而生。近年来，面对财政收入低速增长、支出刚性增强的财政运行新常态的压力，推广运用PPP模式的重要性日益凸显。推广运用PPP模式，不仅可以缓解基础设施投资缺口大、政府财力不足、债务负担重的困境，有效防范政府债务风险，还可以将政府发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新能力有机结合起来，充分发挥政府和社会资本各自的比较优势，提高公共产品供给效率。 今年上半年，国务院办公厅转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号），为开展PPP工作指明了方向。我省结合自身实际，起草制定了《指导意见》，并以省政府办公厅名义印发，对我省PPP工作进行全面部署。 二、《指导意见》的主要内容 《指导意见》认真贯彻国办发〔2015〕42号文件精神，紧密结合我省实际情况，明确了我省PPP工作的指导思想、基本原则、适用范围、操作模式、政策措施和全过程管理等要求，为积极推动我省PPP工作指明了方向。 （一）明确指导思想和基本原则 《指导意见》提出，按照中央部署和省委、省政府要求，改革创新公共服务机制和投入方式，厘清政府和市场边界，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，鼓励和引导社会资本积极参与基础设施和公共服务领域建设，提高公共服务的供给质量和效率。 在基本原则方面，强调政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立和强化契约精神，坚持依法治理、重诺履约，利益共享、风险分担，积极稳妥、规范管理，强化监督、注重绩效四大基本原则。《指导意见》明确了政府和市场的责任边界，指出，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担。政府不对市场风险兜底，严控项目风险转化为财政风险。 （二）明确适用范围和操作模式 《指导意见》指出PPP模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务领域。主要包括：能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、流通等公共服务领域。其中，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。 PPP项目采用的操作模式主要包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式。积极鼓励运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量债务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造运营。 （三）加快完善政策保障 《指导意见》提出七项政策措施。 一是 健全财政管理制度，即对拟采用PPP模式的项目开展财政承受能力论证，建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，加强PPP项目资金管理； 二是 加大财税支持力度，研究通过以奖代补、建立政府和社会资本合作发展基金、落实和完善国家税收优惠政策等形式，加大财税支持力度，激发市场主体活力和发展潜力； 三是 切实保障项目建设用地，实行多样化土地供应，对项目建设用地提供方式进行明确要求； 四是 完善公共服务价格调整机制，积极推进公共服务领域价格改革； 五是 简化项目审核流程，通过建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率； 六是 做好综合金融服务，鼓励金融机构创新服务方式，为PPP项目提供融资支持； 七是 完善政府举债融资机制，把化解政府存量债务与推广PPP模式结合起来，拓宽公益性项目融资渠道，减轻地方政府的债务压力。 （四）加强PPP项目全过程管理 《指导意见》提出项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段全过程管理的具体要求。指出，要积极借鉴物有所值（VFM）评价方法，认真开展财政承受能力论证，识别和测算项目的各项财政支出责任，根据具体收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架等因素，灵活选择项目运作方式，甄选合作伙伴。同时，要做好中期评估，妥善建立项目移交机制，稳步开展绩效评价，突出政府和社会资本的长期合作关系，确保项目实施程序规范，过程公开，责任明确，稳妥推进。 （五）保障措施 《指导意见》指出，各级政府各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作。各级财政、发展改革、人民银行要积极会同教育、科技、民政、人力资源和社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生等部门，建立项目联评联审机制，为PPP模式的推广运用提供有力组织保障。此外，要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，定期发布最新政策动态和项目信息，供社会资本方、咨询公司、金融等机构参考，实现多方对接。
本文来源: 财政厅
08.09.2015 16:12
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