浅析政府性投资项目面临的问题及对策

阳谷县审计局  王莹

所谓政府性投资项目，通常是指运用政府财政预算资金和纳入财政预算管理的各类专项建设资金，以及政府借用金融、债券、贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。其范围涉及农业、林业、水利、水库及其他水利工程，公路、公路桥梁，城市快速轨道交通、城市供水、城市道路、管网、桥梁，社会事业教育、卫生、文化、广播电影电视等。

近年来，随着我国经济的快速发展，政府投资建设项目规模越来越大，经济效益和社会效益日益明显，从根本上改善了城市的基础设施、投资环境，提高了城市的综合实力，增强了城市的知名度和美誉度，促进了各地国民经济的全面发展和社会进步。但是，由于政府性投资项目与其他经济组织或个人的固定资产、投资项目在承担投资风险，特别是经济责任上有很大区别，所以，政府性投资项目备受社会各界和舆论的高度关注。我们通过对一些政府投资的项目审计发现，在工程热火朝天的背后，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题，主要表现在以下几个方面：

一、项目前期工作准备不充分。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是控制项目规模和投资的关键环节，也是项目能否管好的基础和前提。根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、初步设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。但是在实际工作中，许多政府投资项目前期论证不充分，深度不够、工作不扎实，不能按正常、科学的程序进行项目前期工作，少数项目出现边审批、边设计、边施工现象，不少单位跑项目，争资金比较积极，但对前期工作却不够重视，导致施工过程设计变更频繁，设备管理和使用不合理，随意调整设计方案和提高建设规模和标准的现象时有发生，最后成为概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”工程，往往使政府处于“骑虎难下”的尴尬境地。有些项目甚至没有请相关专家进行深入细致的可行性研究，造成项目决策走了过场、流于形式，行政立项批复建设内容往往与实际建设内容出入较大，更离谱的是有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义，有的更是领导头脑发热，长官意识强烈，造成工程盲目上马，出现大量的“政绩工程”、“面子工程”和“三边工程”。

二、项目管理机构不够专业、组织管理薄弱。工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。牌子看起来高大上，然而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。在实际工作中有些建设单位被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有些项目管理人员有“临时思想”，有些甚至借机与施工单位勾结，在隐蔽工程上大做文章，损害国家和建设单位利益。

三、项目运行过程严重不规范。从我们近年来审计的情况看，部分项目在招投标、合同签订、项目监理等方面严重不规范。有的项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象，有的项目将应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替，有的甚至利用职权违法指定分包，有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；部分建设项目应实行工程监理却没有实行，有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系，出现 “儿子”监理“老子”的怪现象；有些项目施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，留有“活口”，给以后的定价留出了余地，有的不按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同；部分施工企业受利益的驱动，抱着蒙混过关的侥幸心理，采取高套定额、虚列项目和工作量、虚报隐蔽工程、高算材料设备价格、提高收费标准等各种手段，故意抬高工程造价，存在“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价虚高。

四、项目后评估机制尚未建立。投资项目后评估是在投资项目建成投用后对项目的建设目的、经济效益、社会效益所作的全面系统的分析、评价，是确保项目效益充分显现的有效保障，也是建立健全责任追究机制和利益追偿机制的基本前提。目前，政府性资金投资项目基本还处于“重审批、轻管理、缺评估”的状态。
      由于政府投资项目管理中存在诸多问题，给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，致使国家遭受严重损失，因此，加强政府投资项目的管理已是刻不容缓。要解决好政府投资项目中存在的问题，笔者建议应采取以下对策：

一、建立培训制度，强化学习管理。政府投资建设及管理人员要不断学习“充电”，全面掌握国家的政策法规，不断积累和更新知识。地方纪检监察、发改委、财政、审计、建设等职能部门联合举办切合实际的培训班，定期组织培训。通过不断培训和学习，让从事管理的专业人员通晓法规、熟知程序、规范核算，全面提高政府投资项目建设管理水平。

二、要进一步规范政府性投资项目的决策计划和管理。要建立一套完整的政府性投资项目管理制度，逐步实现政府性投资项目的决策程序、计划安排和资金管理的科学化、制度化和规范化。1、要健全政府投资项目决策机制，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。2、要规范政府性投资项目计划和资金管理。合理确定投资概算。首先要根据财力可能、资金拼盘情况，科学编制政府性投资项目的年度计划，除人力不能抗拒因素外，凡未列入年度计划的项目，一般不予立项。其次，要始终坚持厉行节约的原则，杜绝项目实施过程中随意变更、频繁变更，使项目规模、项目建设标准、项目投资成本严重失控现象，项目建设单位要按项目建立基建资金专帐，实行专户预算和管理。3、要把财政资金的拨付与项目建设进度充分对接，实行直拨制，项目建设单位应按月向主管部门报送资金使用情况。4、是加强中介机构管理，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束。5、要积极推进实施项目代建制，把政府性投资项目建设工作委托给专业的工程（管理）公司代建，有利于利用他们的专业优势，保证工程质量、降低建设成本，从而提高投资效益。

三、严格执行建设项目的各项投资管理制度。1、招标投标制度。招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购达到招标起点的都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。2、建立项目咨询、设计专家意见制度。一个项目从可行性研究、勘察、设计开始，就应召集相关方面的专家进行反复的研究，优先出最佳方案、设计，在城市建设方面，要遵从工程建筑的客观规律，少一些长官意识，多一些专家建议；少一些随意，多一些创意；少一些粗制滥造，多一些城市精品。3、督查协作制度。政府工程投资额巨大，必须建立监督制衡机制，纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应建立定期联合协作督查制度，应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。4、工程监理制度。建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，并实行不信任制度。5、工程变更签证会审制度。严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，要经联席会议或集体讨论审查确认，必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生，确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。

四、完善配套机制，提高监管水平。对投资项目决策、工程咨询、设计、建设管理、施工及监理等部门和单位都应有相应的责任约束，完善政府投资制衡机制。投资主管部门以及有关政府职能部门，要依据职能分工，对政府投资项目的管理进行相互监督；审计部门要依法全面履行职责，进一步扩大审计覆盖面，通过事前、事中、事后的审计加强对政府投资项目的审计监督，将随意变更设计方案和额外签证作为审计的重点，促进政府投资项目管理水平和投资效益的提高；要加大对招投标工作的管理力度，出台招投标监督管理办法，使招投标工作真正实现管办分离；要建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体参与政府投资项目监督；建立程序管理具体实施细则和奖惩分明的责任追究制度，明确各环节的管理部门和责任人，责任部门按程序收集整理资料，形成项目管理档。

五、建立项目后评审制度。项目后评审主要对项目前期、建设期、竣工期等环节进行后评价，重点关注建设项目工程及财务管理等方面，并将评价结果作为今后年度预算安排和资金拨付的参考依据；对代建单位或施工单位，该项目的评价结果为优良的，也可以在下一次的招投标活动中作为参考指标；其次要尽快制定一套科学的绩效评价指标体系，如社会效益指标、财务效益指标，并将这些指标进行细化；最后要找准试行绩效评价的突破口，重点选择目标明确、基础管理规范、效益直观的有影响或有代表性重点政府投资项目进行追踪问效，通过分析绩效评价结果，及时发现和解决财政资金使用过程中存在的各种问题，切实提高财政资金使用效益。

对政府投资项目，要实行“一条龙”管理，不仅要把住审批关，还要严把建设关，从决策、建设、竣工的各个环节入手严加监管，特别要在实施阶段这一薄弱环节上下工夫，使政府性投资项目的经济效益与社会效益最大化。