浅谈新常态下基层政府投资审计工作中所遇到的问题和建议

淄博市张店区审计局 张春苗 唐忠国

近年来，随着政府投资审计工作的不断发展，政府投资审计工作在保障建设项目质量和效益方面取得了一定的作用，并取得了可喜的成绩，但是，在当前的政府投资审计工作开展中，特别是在区县政府投资审计中，仍然存在一些不容忽视的问题，严重制约着基层政府投资审计工作的开展，结合基层工作实践，就当前区县级政府投资审计中存在的问题和建议如下：

一、区县级政府投资审计中存在的问题

（一）部门之间职能交叉重复审计。在区县一级，审计部门和财政部门在政府投资审计方面依然存在着监督职权交叉的情况，导致政府监督责权不清、增加监督成本，同时，也给建设单位、施工单位带来了人力、物力的重复支出和负担，政府投资审计参与的一般都是“二次审计”，人为造成政府投资审计局与财政部门、建设单位及施工单位的工作矛盾，加大了政府投资审计局与被审计单位沟通的难度，影响了政府投资审计的职能发挥。

（二）跟踪审计定位不准确。跟踪审计起步较晚，在整个基本建设监管体系中的定位不够准确。一是跟踪介入点模糊。严格来说，在项目建设各阶段中，投资决策阶段工程造价达到了整个项目投资的70％-80％，影响程度最高，故从理论上讲，跟踪审计越早介入效果越好。而目前的跟踪审计大多是项目开工之后，建设单位才通知审计介入，项目前期存在的问题，如项目决策、施工合同等无法避免和纠正，造成了整个项目建设起点被动。二是有的项目主管部门把跟踪审计组当成“万金油”、“挡箭牌”，凡事找审计，形成审计与管理、审计与监理不分。这种审计定位的不准确，既增大了审计风险又影响了审计的独立性，制约了跟踪审计对政府投资项目全过程实施审计监督的职能发挥。

（三）审计力量、审计技术严重滞后。近几年，政府投资快速增长，而且对重点项目要求审计覆盖达到“百分百”，而依靠目前的审计力量，远不能适应现阶段对政府投资项目审计的需要。一方面，受经费等方面制约，硬件设备不足，难以适应政府投资审计工作要求。另一方面，在人员配备上，现有工作人员，主要为公务员和事业单位考入人员和军转干部转业安置人员，专业知识和实际经验欠缺，审计能力有限，基于这种现状，现政府投资审计中的工程技术人员多以外聘人员、委托的社会中介机构人员为主，一定程度上影响了审计的质量，增加了审计的风险。因此，加强政府投资审计力量迫在眉睫。

（四）审计经费保障差距较大。按照目前政府对投资审计的目标要求，政府投资审计需要通过“政府购买社会服务”的方式外聘一部分社会审计力量来辅助开展工作，但是，该部分人员均为非财政供养人员，缺乏必要的体制保障方式，政府审计经费缺口需要基层审计机关自行负担，审计经费支出压力较大，严重制约着对政府投资项目跟踪审计工作的正常开展。

（五）BT模式建设项目存在监督管理指向性问题。BT（Bulit—Transfer）模式项目即“建设—移交”模式，是指项目业主将拟建设的项目，通过招标方式选择具备相应实力的法人（以下简称投资人），由投资人负责项目的投融资和建设，工程完工后，移交给项目业主，项目业主在约定的回购期内，以分期付款方式回购的一种模式。虽然BT模式在一定程度上解决了政府短期资金缺乏、投资建设专业性不强等问题，但这些项目在建设模式上却造成了审计对象不明确、难以准确界定的问题，形成了政府投资审计监管漏洞。

二、几点建议

一是突出国家审计在投资审计中的主导地位。与财政评审监督相比，政府投资审计要求审计组织除了在核减工程造价、揭露和查处大量违纪违规问题方面要发挥作用外，同时，还要在规范建设资金使用、加强建设项目管理、促进整顿建设市场秩序等方面发挥审计监督的独特作用。因此，从政府投资项目监督的效果上来讲，建议上级在深入调研基础上以制度形式必须突出国家审计的主导地位，避免目前政府投资监督主体重合、监督效果不理想的局面。

二是跟踪审计介入点前移，做好决策、招投标及合同环节的审计检查。对政府投资项目，要实行“一条龙”管理，不仅要把住建设关，还要严把审批关，从决策－建设－竣工的各个环节都要严格地监督检查。从监督效能来讲，要切实做好项目施工前的投资决策和设计阶段，做强、做细项目前期可行性研究论证和设计方案评审工作，这也是今后提高政府投资审计效能的一个重要着力点。为进一步发挥好政府项目前期控制作用， 一要 切实做好决策阶段的审计监督，决策方面要分析其决策是否科学，项目建设是否经过严密的论证和可行性研究，是否严格按照项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制等要求，对劳民伤财的“形象工程”和脱离实际情况的“政绩工程”要坚决予以制止； 二要 加强招投标阶段的审计监督，全面审核招标文件的编制，招标控制价的编制。要进一步落实对编制机构的质量考核措施，提高标底编制质量。同时，加大对合同的审查力度，合同签订前应经政府投资审计专业局审核通过，未签订施工合同的项目，一律不得开工，严肃杜绝“先施工、后签合同”的违规现象发生。

三是大力加强审计队伍建设，增强政府投资审计服务经济社会发展的效能。深化政府投资建设项目审计，队伍建设是关键。由于政府投资审计专业性强，对审计人员的素质要求较高，而目前这方面的人才严重缺乏，特别是在区县一级基层审计部门，政府投资审计力量更是到了捉襟见肘的程度，已成为制约政府投资审计发展的首要瓶颈。因此，必须采取多种途径，全面加强审计队伍的建设和专业人才的培养。

四是建立适合审计发展的经费管理模式。为政府投资审计工作提供有效经费保障，是保证投资审计工作开展，提高审计质量的前提。建议在财政预算中，以适当方式对实际参与审计工作，并且为非财政供养的专家人员进行财政补贴，同时改进目前的聘请社会中介参与政府审计的审计经费支付模式，建立健全审计经费保障机制，全面解决长期困扰审计经费不足的难题。

五是健全规章制度，支持BT项目的审计开展。完善制度，建议出台《政府投资项目BT投融资建设暂行规定》或《BT融资项目审计实施细则》，一是明确采用BT融资项目建设业主为被审计对象，二是明确项目严格实行招投标制度，项目业主应通过公开招标方式确定项目投资人。三要明确投资局出具的竣工决算审计报告，作为项目投资和回购价款清算依据。