政府投资项目招投标环节审计监督研究
莒县审计局 贺方志
近年来，在政府投资项目建设管理中，工程超概算问题、招投标的公平与效率问题始终得不到有效解决，在整个建设过程中，招投标环节是各方建设主体围绕投资控制进行逐利最直接、最激烈的环节。当前，各级政府及有关部门出台的诸多规范性文件针对招投标环节来进行监管，但效果不佳。解决好政府投资项目工程招投标环节中存在的问题对审计监督政府投资项目起到重要作用。
一、政府投资项目建设招投标中存在的主要问题
（一）工程招标文件编制不严谨。存在招标文件编制深度不够或不完善、部分标底编制不细，工程量清单与设计图纸不完全相符，出现漏项或错项、清单特征及内容描述不完整或不准确等问题。有的招标文件一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口，招标文件未载明招标工程概算中的建安工程费，导致招标控制价在招标阶段就发生超概算的情况。
（二）招投标活动不规范。主要表现在：一是自行招标。招标人对应当招标的项目擅自不招标，应当公开招标的项目擅自邀请招标，招标时通过泄露标的、暗箱操作等办法，让特定的投标人中标。二是化整为零规避招标。部分建设单位将依法必须进行招标的一个项目化分为若干个小项目，签订多个施工合同，使施工单项合同估算价低于要求进行招标的限额，以规避施工招标；有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接进行议标发包；三是陪标串标。部分建设单位在工程施工招标过程中，对投标施工企业资质等审查不严，放任施工企业之间出借法人营业执照、资质证书投标。四是设备、材料等未招标。建设单位自行采购的重要设备、材料，多数达到政府采购或公开招标条件却未通过招标采购，而是直接通过“询价”和签订供货协议的方式采购，给工程造价审核也带来了困难。
（三）对招标控制价的概念不清。目前政府投资建设工程的招标控制价都只在预算基础上下浮一定比例确定后，直接作为招标控制价在招标文件中简单植入，使得招标控制价无法反映招标文件中的实质性条款要求，而投标单位又必须根据招标文件的要求进行报价，这样招标控制价与投标报价失去共同基础，导致招标控制价未能起到实质控制作用。
（四）招标文件中工程量清单不明细。目前政府投资项目的招标文件都只提供工程量清单和招标控制价的金额，而没有公开招标控制价的全部组成内容，各工程量清单价格由哪些分项组成、是否与项目特征相一致，组价是否合理等情况都不得而知，无法检验招标控制价的合理性，隐蔽了工程量清单中的问题。
二、解决政府投资项目建设招投标中存在问题的对策
实践证明，引入市场机制，实行工程招标投标， 择优选择工程承包公司、设计单位、施工单位和材料设备供应公司，推行公平、公正、公开竞争，是降 低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量的有效 措施。根据有关规定，建设项目由于实行招投标，中标价 即为合同价，工程量清单造价一次性包定，结算时一般不作调整，材料、施工条件等变化引起的造价风险全部由工程承包单位承担，从而达到控制项目 投资的目的。
（一）加强对招标文件的审查把关。文件编制单位和建设单位应严格按照《行业标准施工招标文件》编写招标文件，有关监管部门要严格按照有关规定审核把关，杜绝漏洞，减少工程结算争议，降低工程造价。
（二）规范招投标行为。对符合招投标的项目，有关监管部门要督促建设单位搞好招投标工作。
（三）公开招标控制价的全部组成内容，投标单位应提供工程量清单综合单价工料机分析表并明确其合同地位。公开招标控制价的全部组成内容，便于在招标阶段发现工程量清单中的问题并得到纠正，便于各投标人在更公开透明的情况下进行报价和提高投标效率，有利于减少招投标双方的风险，也有利于提高中介机构编审工程量清单及招标控制价的质量。建设单位和有关监管部门应充分认识其重要性，相应完善有关规范性文件。
（四）推行工程量清单的计价模式。工程量清单计价指在建设工程招投标中，按照国家统一的工程量清单计价规范，由招标人提供工 程量，投标人自主报价，通过市场竞争形成价格的 工程造价计价模式，这种计价模式的基础是：工程量计价规则统一化、工程量计算方法标准化、工程造价的确定市场化，实行工程量清单计价法是一种既符合我国市场竞争规则，又符合与国际惯例接轨的计价模式，是我国建设市场发展需要的必然结 果，相对于传统计价方式它降低了政府投资项目的工程造价，减少了招标工作的盲目性和随意性，规范了招投标行为，避免了招标过程中的暗箱操作行为和职务犯罪，非常利于合理控制造价和企业的公平竞争。因此，在政府投资项目的招投标、工程施工、工程结算等工作中，积极推行工程量清单的计价模式，对降低工程成本、提高政府投资项目的投资效益是非常有益的。
三、政府投资项目招投标环节审计监督做法
为规范政府投资项目招标投标行为，提高投资效益，保证工程质量，防范和遏制围标串标等行为，确保招标投标活动公平、公正、廉洁、高效，根据有关法律、法规，具体做法：
（一）实行招标前审查制。按照有关规定的要求，审计部门对工程建设项目工程可行性研究报告进行充分论证，严格投资估算、设计概算审查，控制工程造价，具备招标条件的，才能开展招标。
（二）实行统一规范招标文件。所有政府投资项目，一律由投标单位按照招标公告要求，通过公共资源交易监管网免费下载招标文件。招标文件一律要求采用国家规定的标准文件格式。评标委员会要按照招标文件载明的资格条件，对所有投标单位进行严格审查。
（三）实行投标单位法人承诺制。投标人的法定代表人亲笔签署统一格式的书面承诺书。对投标行为的合法性、规范性和真实性予以承诺，并保证中标后严格履行合同条款。承诺书应由投标人的法定代表人或授权委托人到投标现场提交。
（四）实行投标保证金集中管理制。投标保证金实行集中统一专户管理，行政监督部门全程监督。由交易中心设立专用账户负责投标保证金的代收代退及保管、保密等工作。投标保证金按《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定收取，退还保证金必须通过投标人的基本账户以银行转账方式进行。如果投标人基本账户被冻结，需出具冻结单位的冻结文书和投标人的一般账户，报行政监督部门认可后，方可从投标人一般账户以银行转账的方式缴纳和退还。招标代理机构及其他单位和个人不得以任何名义收取投标保证金。
（五）实行无业主评委评标制。政府投资项目原则上不派业主代表参加评标，但服务类项目可派一名代表参加评标委员会；技术复杂、有特殊要求的项目由招标人提出书面申请，经批准后，可派一名代表参加评标委员会。无业主评委评标的项目，招标人可在交易中心监控室于评标前对项目情况进行说明。
（六）强化招标监管责任制。加强行业监管、监委监督、综合监管协调配合，综合监管部门要建立健全各项现场管理制度，规范交易各方主体行为。 行政监督部门要落实标后监管责任制，项目开始实施1个月内，必须到现场开展不少于1次对中标单位履约情况的监督检查，严禁中标企业转包和违法分包，严格按中标价格签订合同，工程款项只能支付到中标人基本账户。严格实行建造师（项目经理）电子化信息管理，一个建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人。招标人要依法要求中标单位严格履约，招标人违反有关法律、法规，允许投标人资质挂靠或变更项目负责人（或项目部主要人员更换30%及以上）的，对招标单位的主要责任人和直接责任人依法给予处理；监察部门对行政监督部门、招标人等标后监管行为进行抽查，对监管不力的单位要实行行政问责。
（七）实行围标串标联动查处制。一是评标委员会或招标人发现围标串标行为的，应及时向行政监督部门报告，经行政监督部门调查核实后，依法予以处理。行政监督部门发现串通投标情形的，可直接认定。对参与围标串标或者发现后没有采取措施制止和报告的行政监督部门、招标人、招标代理机构、评标专家，对单位和责任人依法依规进行处理。二是实行举报奖励处罚制度。投标人或者其他知情人发现围标串标行为向有关监督部门进行举报，且举报问题查证属实的，给予举报人奖励。对恶意举报投诉者一经查实予以通报，并将情况记入不良行为记录并予以公示。三是由监察部门牵头，公安机关、行政监管部门等有关部门相互配合，跟踪重大项目，查实惩处招标投标违法案件。
