浅谈政府采购监督机制存在的问题及对策

即墨市审计局 姜涛

作为“阳光下的交易制度”，政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具体化和制度化。但是政府采购有其自身的局限性，集中采购本身并不能解决目前采购管理中存在的各种问题。本文对现行监督机制存在的问题进行了分析，并提出了完善监督机制的实现途径。

　　一、现行监督机制存在的问题

　　目前，在建立政府采购制度的过程中，相关的政策法规制度不健全，缺乏严格的操作规程以及必要的监督约束机制，已在很大程度上影响了政府采购制度的健康运行。

　　（一）政府采购计划的编制和执行存在着相当大的随意性。实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，由于人为的不合理因素而随意变更采购计划较为普遍。许多单位要采购什么就申报什么，只要采购资金来源有保障，能执行规定的政府采购程序，就可以随意采购。不难发现，这种政府采购做法只是改变了采购实体的采购方式，而缺乏对盲目采购和重复采购的有效约束。

　　（二）政府采购制度在执行中被打了“折扣”——即存在执行不完全、覆盖面过小问题。政府采购制度本身是一种公开、公平、公正以及有效竞争的财政支出管理制度，但在推行过程中，短期内难以从原有的采购方式中完全摆脱出来，有些地方在部门利益和个人利益的驱动下，将“明制度”变成了“暗规定”，使得既定的采购制度难以有效执行。例如，少数单位将达到“门槛价”的采购项目化整为零，以逃避政府采购制度的约束。更有甚者，由于缺乏规范的操作程序，政府采购中的贪污受贿、损公肥私等情况时有发生，严重损害了政府部门的形象和信誉。由于政府采购制度在执行中存在缺陷和漏洞，导致少数供应商之间表面上是相互竞标，暗地里却联手操纵标价，或中标后平分获利，或协商后轮流坐庄，从而限制了政府采购制度优越性的发挥。

　　（三）“长官意志”干扰了采购规则，行政干预过多过滥。受地方保护主义和部门利益机制的驱动，地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，基本不进行价格与质量的比较。一些地方在招标采购过程中，招标程序虽是公开的，但评标和定标的规则及标准却照顾了少数行政首长的个人意志（尤其是大型工程项目的招标采购）。

　　（四）采购物品的质量难以保证。实际工作中，采购商品交付给采购单位，贷款结算给供应商后，一次政府采购活动就算完成。但采购物品的实际质量、售后服务的保障程度如何，就缺乏必要的监督和保证，从而在财政、政府采购中心、供应商、招投标代理机构等主体之间产生矛盾和冲突，直接影响了政府采购的信誉，增加了推行政府采购制度的阻力。

　　二、监督机制的关键

　　监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。制度风险必须控制，但核心还是人的问题。而在政府采购制度中，监督约束机制在各相关主体间的有效设定和合理分布，则是保证政府采购制度健康运行的重点和关键。构建政府采购的监督约束机制应考虑设置多重监督机制：

　　第一，内部监督机制。这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督；（2）采购实体（各级行政事业单位）根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督；（3）采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置，可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化

　　第二，法律监督机制。法律监督机制是一种全面、广泛、外在和刚性的监督机制，政府采购制度的存在及其有效运行必须建立在一整套完善的政府采购法律体系之上。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据，从政府采购制度运行的外部，以高于内部监督机制的形式对政府采购全过程进行监督，从而促进政府采购过程的依法行政、依法理财。可以说，加强政府采购监督机制，重要的前提就是“立法先行”，法律监督机制无疑可大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制并预防潜在的违规行为。但须指出，充分发挥法律监督机制的作用应具备两个条件：一是颁布科学、合理、明确、可操作的“阳光法案”（即政府采购法律规则）；二是强化采购法律规则的执行力度。

　　第三，社会监督机制。在政府采购制度的具体运行中，政府采购主管部门应制定对外信息发布的制度和办法，定期将有关采购信息、采购法规、采购文件以及采购原则等内容向社会公开，通过发挥新闻媒体的传播作用，客观上接受社会舆论监督，从而形成有效的社会监督机制。社会监督机制主要借助于社会舆论力量来监督政府采购工作，对违反政府采购管理规定的单位和个人，不仅要严肃处理，还要敢于公开曝光。社会监督机制的介入，不仅能保证政府采购的高透明度，促进采购过程中的反腐倡廉，维护政府部门形象，而且还能强化社会公众的公共参与、公共监督意识。公开接受群众监督是防止腐败的有效手段。各级财政部门应将政府采购工作纳入政务公开的重要内容，建立必要的举报奖励制度，发动社会监督力量参与政府采购工作的监督检查。

　　 三、政府采购监督应把握的主要环节

　　从我国许多地区政府采购试点的反馈情况来看，有效的制度化监督尚须加强。这种监督不应是随机的、弱化的、零散的，而应是制度化的、刚性化的和全面的，并把握好以下四个主要环节的监督问题。

　　（一）强化政府采购预算，提高政府采购计划的约束力。目前的政府采购计划编制程序采取“由下到上”和“由上到下”相结合的方式，对采购计划编制环节的监督重点应做到“三要”：一要监督采购单位计划编制的全面性，保证各采购单位将应该实行政府采购的项目全部纳入采购计划。二要监督采购计划的合理性。同样的政府采购单位，不能有钱的就采购高标准的，没钱的就采购低标准的。三要监督采购计划的有效性。采购计划一经确定，不得随意更改，如遇特殊情况确需调整，必须按规定程序重新上报审批。只有列入政府采购计划的采购活动，财政部门才能下达给有关部门操作实施。

　　（二）建立供应商市场准入制度，加强对投标主体的监督。要保证政府采购活动健康有序地开展，供应商能否遵守政府采购制度的各项规定十分重要。当前，需要建立供应商资格审查制度，规定进入政府采购市场的供应商必须具备一定的条件，符合条件的供应商发给市场准入资格证书。所有参加政府采购活动的供应商，必须凭其资格证书方能进入政府采购市场。对在政府采购活动中有违纪违规行为的，可视其情节轻重，采取在资格证书上记载违纪情况，限制其在一定的年限内不准进入政府采购市场、吊销其资格证书等处罚手段。

　　（三）建立评委库制度，加强对招投标环节的监督。招标采购是政府采购的主要方式，加强对招标、评标工作的监督管理是抓好政府采购监督工作的核心环节。当前，要保证招标工作做到客观公正，除需要认真执行招投标现有的各项制度外，迫切需要建立评委库，即政府采购中心聘请有一定资格水平的各类专业技术人员，作为招投标的评审委员，分类编号、评标时，临时从评委库中随机抽取一定数量的评委，以此减少供应商事前与评委接触的可能性。与此同时，提高评标的透明度，整个评标、定标过程应允许参与竞标的所有供应商参加，同时可邀请公正机关现场监督，防止出现徇私舞弊行为。

　　此外，必须使商品的采购、验收、付款三个环节相互分离，建立财政、政府采购中心和采购实体相互制约机制，即财政部门负责采购计划审批，不直接参与具体采购事务；政府采购中心负责组织招标等采购工作，但无权支付货款；采购实体不直接采购，但有最后验收签单权，财政部门只能凭采购实体的签单才能支付货款。通过这种制度安排，最终为政府采购制度的深入开展构筑主体层次化、方式多样化的纵到底、横到边的一体化监督网。

　　总之，政府采购制度的监督约束机制必须严密有力并监督到位。同时，为使政府采购制度的贯彻不打折扣，落实不走过场，就须明确和强化领导责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则，自上而下层层落实到人，从而形成齐抓共管，整体联动的监管格局。