辜胜阻 庄芹芹 方浪：新立法法是法治中国升级版的基石

十二届全国人大三次会议近日表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。这部实施15年之久“诸法之法”的首次大修，融入了党的十八届三中全会新的改革理念和四中全会全面推进依法治国的蓝图思想，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了新的善治契机，是我国立法史上新的里程碑。

立法法是规范立法活动的基本法。立法权是治理体系中权力配置和利益分配的基础，高质量的立法是国家治理现代化的基石，新立法法是法治中国升级版的基石。只有良法才能善治，不能简单地说有法可依，其实更重要的是有良法可依，因此立法法的修改具有重要意义。新立法法“收”税权，“放”立法权，“管”行政规章和司法解释，在发挥立法引领和推动作用的同时，解决权力任性的问题，呈现诸多亮点和看点：一是明确了立法权的根本归属，强调享有立法权的人大主导立法工作的体制机制，改变行政主导立法局面，防止立法中的法律案由部门起草过多现象，排除部门和地方利益对立法的影响，坚持科学立法。新法规定，发挥人大在立法工作中的主导作用。二是明确税收法定原则，新法将税收的专属立法权单列，明确税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定，迈出了全面落实税收法定原则进程中的重要一步。这对于促使行政机关和政府职能部门依法科学合理征税，规范政府征税权，保障公民财产权益，促进收入公平分配具有重要意义。三是多管齐下全面提升立法质量、增强法律的针对性和可执行性，保障良法善治，建立立法评估机制，体现了我国立法工作的基本任务由加速立法向精细立法转变，具有重要的里程碑意义。四是科学合理下放地方立法权，促进地方政府因地制宜和独立自主立法，有利于完善基层社会治理体系，提高基层社会治理能力，推进地方政府社会治理的民主化、法治化、科学化。在地方立法权扩围的同时，又划定了边界。新法规定，所有设区的市的人大及其常委会可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。五是规范地方政府和部门规章性“红头文件”，严格规范两院制定的司法解释，加强对规范性文件的备案审查力度，有利于保证宪法法律的有效实施，有效维护国家法制统一，并促进地方政府和部门依法行政。如新法规定，地方政府规章和部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范；不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。六是严格控制和规范授权立法，划清授权立法边界，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，规定立法机关特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律，维护立法的专属性和严肃性。七是深入推进科学立法、民主立法、阳光立法，进一步强化社会各界参与立法的机制，坚持开门立法和第三方起草法律等方式，有效地协调民主立法与专业立法。

税收法定是新法的一大亮点。税收法定原则是指导税收立法、执法、司法、守法环节最为重要、最为普遍的基本原则，在保障纳税人权利、规范政府征税权方面发挥着关键作用。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要落实税收法定原则。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出财政税收是加强重点领域立法中的重要任务。我国现行税种有18个，其中仅有个人所得税、企业所得税与车船税等3个税种是由全国人大及其常委会通过制定法律征收，而税收收入占比70%左右的剩余15个税种，是由全国人大授权国务院制定暂行条例征收。这是由于当时经济体制变动较大，不具备等待法律修订成熟的条件，人大通过两次授权国务院立法，制定出了大量条例或暂行条例作为征税依据。一些暂行条例已经暂行了近20年。随着经济社会的发展，税收授权立法居于主导地位的现状与我国法治建设的客观需求已经无法匹配，因缺乏法律的硬性约束，行政税权出现任性现象，税收甚至异化为一些地方政府在招商引资过程中开打价格战的筹码，落实税收法定原则已刻不容缓。因此，税收法定原则是立法法修改的焦点问题。立法法规定全国人大把立法权收回，以后新税种开征要首先制定相应法律，调整税收征收对象、税率等也要通过人大立法，这有助于把政府征税权力关进制度笼子里，保护纳税人权利。

税收法定原则与预决算公开一样，既是财政之基，更是立国之基。税收法定最重要的是税率法定。税率是税收的核心要素，它反映了一个税赋的轻重，税率的高低也是老百姓看得最直观的。税收法定原则包括三个方面：一个是税种要法定，二是包括税率在内的基本要素要确定，三是征税程序要合法。此次立法法修订，经过一些争议和讨论，最终明确了税收要素中最为核心的税率法定，较为完整、详细地规定了税收基本要素，减少了政府自由裁量的空间，对落实税收法定原则至关重要。如果不把税率纳入法律规定，行政机关可能出于部门利益滥用行政权力，任意降低或增加税率，极大损害税法权威和公信度。例如，2014年财政部三次提高成品油消费税税率，引发了公众对其正当性和合法性的质疑。法学家认为，从某种意义上看，税法类似于刑法，限制了相关主体的自由和财产权利，参照刑法的罪刑法定原则，与纳税人权益相关的税收基本要素必须要以法律的形式明确规定，没有相关法律依据不得开征新税或任意调整税率。反映税赋轻重的税率与公民财产权利直接相关，不应该被频繁调整。

新立法法为国家治理能力现代化提供了新的善治契机，立法要适应改革发展需求，以法治和改革共同推进国家治理体系和治理能力现代化。我国财税改革由税制改革、预算改革和中央地方关系再调整三大领域构成。落实税收法定原则与深化财税体制改革是一个相辅相成、相互促进的过程。税收法定原则体现的是我国税制改革的顶层设计，要在税收法治下推进税制改革、在税制改革中完善税收法治，把税收立法决策与税制改革决策有机统一。税制改革目标包括营改增继续扩围，完善消费税制度，逐步提升直接税比重，研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革。税收法治需要在立法方面先完善税收实体法，将相对比较成熟的税收条例纳入国家立法规划；完善税收程序法，税收征收管理法要对征税制度与程序进行细化，规范税务机关的征税行为，与立法法进行合理配合；要实现税收管理的集约化，降低管理成本，提高管理效率。

（作者辜胜阻系武汉大学教授、全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员）

来源：《法制日报》（2015年3月23日03版）

(责任编辑： 张健 )