浅谈“村账镇管”制度下村级干部的经济责任审计
淄博市张店区审计局 陈志昕
村级组织是社会主义新农村的基本单位和组织基础，村级干部能否正确履行职责，直接关系到新农村的建设和农民的切身利益。而建立健全村干部经济责任审计制度，进一步做好村干部经济责任审计工作，是对村干部履行职责情况进行有效监督的重要手段，有利于加强对村干部的管理和使用，促进集体资产保值增值，促进党风廉政建设。
为加强农村基层干部的监督管理，依据区委、区政府的安排和部署，张店区成立了由组织部门牵头，会同农业、财政、审计、民政、监察等部门组成的专项督导检查组，对全区各镇（街道）所辖村居的主要负责同志开展经济责任审计。下面就结合此次审计中查处的村居管理中存在的主要问题，就如何搞好村干部经济责任审作初步探讨。
一、目前村居管理普遍存在的问题
（一）村务制度不健全，监督管理不到位。
一方面未建立健全各项内部控制制度，导致财务管理混乱，如以前年度的账簿没有及时移交，造成账目不清，“断头账”等；会计科目随意编造，记流水账，无总账，无报表。另一方面账款一人管。农村集体资产管理条例和村级财务制度明文规定，账款分管，但是实际还存在一个人说了算的现象，报账员、出纳根本不能发挥应有的作用。
（二）会计基础工作薄弱，制度执行不严格。
一是单据管理不规范。首先，支出单据不规范：由于农村经济发展的滞后性及其发展不平衡的特点，导致村委会在经济支出时，多数时间面对的是没有规范单据的个体户，导致各种单据多为收据甚至是收条，管理漏洞较大；其次，收入单据不规范：近年来，收入单据虽由财政部门核发，但在核销时只核对存根联，对入账联监控力度不大，尤其是自购收款收据，未建立领取、使用、缴销等制度,在一定程度上会导致收入不上账的情况发生，审计工作对此类违纪现象的核查难度较大；二是账务处理不规范。各村在账务处理过程中所开设的会计科目较为单一，会计科目设置各有千秋，会计核算不规范，如固定资产不计提折旧，已完工在建工程长期挂账不结转等；三是资金管理不规范，货币资金没有按规定分现金和银行存款核算，没有开设基本户，用现金支付大额款项，库存现金过大，超过银行规定标准等。以上问题这影响了农村经济收支的客观具体反映，同时也加大了审计工作的难度，尤其是对专项资金的审计。
（三）建设项目管理不规范，经济合同随意性大。
随着经济的快速发展，农田水利、新农村建设、“一事一议”财政奖补等建设项目日益增多，而在项目建设中又存在诸多问题。例如：此次审计的三个村均进行了旧村改造，在新居建设项目上普遍存在以下问题：一是项目发包不规范，项目招投标程序不严谨，有的只有简单的协议，没有签订合同，有的签订了合同也要素不全、条款不明等；二是工程项目完工后没有进行决算审计，而直接以双方的决算价款进行支付，且无工程款支付证书；三是工程完工后，没有村民理财小组和工程监督人员的进行竣工验收便安排村民入住，造成安全隐患。
从此次村级经济责任审计中发现，在农村纠纷和信访案件中绝大部分涉及农村财务管理问题，而其中又大多涉及农村经济合同，主要有以下几点：一是重视程度不够，口头协议普遍存在。审计中发现，在一些涉及面较窄、标的较小的承包或租赁事项，经常不签订书面合同，而是采用口头协商、由村主任直接敲定的形式。这种不签订书面合同的口头协定，为日后纠纷埋下了伏笔，双方权益难以分清，特别是村居换届后，当事人发生变化，村集体利益就不能有效保护；二是合同制约监督性差，难以有效执行。大多数村的合同协议没有经公证机关公证或乡镇司法机关监督，仅仅双方协定，加上村集体组织的制约机制较弱，一些承包（租赁）户往往不履行合同规定的义务，村委会亳无办法，往往不了了之，使集体的利益受损。比如不按时足额缴纳承包（租赁）费、合同到期拒绝续签协议、不履行其他应尽的义务等等。三是合同执行随意性强，缺乏统筹管理。很多合同签订后，就被放在一边，成为一纸空文，发包方只收承包费，不尽管理义务，或变更合同内容等，承包方则随意改变承包项目、私自转包等。在合同管理方面，多数村的经济合同无人管理或管理比较混乱 。
（四）财务公开不透明，民主理财成摆设。
首先，财务公开质量不高，公开不及时，公开内容不全面，弄虚作假、避重就轻。有些财务公开表述不清、条理不明，与账面不一致，使得群众无法了解真实情况。同时，没有按照规定程序推选民主理财小组成员，理财小组人员直接由村干部任命，从未行使过理财权利、履行过理财义务，对村级管理听之任之，导致民主理财小组只是迎接上级检查时墙上的一个名单，不能代表群众充分发挥民主理财的作用。
二、分析存在的原因
（一）村级财会人员业务水平不高，队伍不稳定。
当前，村财会人员文化水平普遍不高，业务能力不强，给农村财务管理工作带来很大影响。主要表现为：一方面，很多村财会人员由村干部指定，没有经过正式的业务培训。有的业务上只能做到“记记账、打打算盘”，还不能完全适应新会计法的要求，更不能及时发现和提供经济运行和财务管理中存在的问题;另一方面，由于村委会换届的因素，使得村委会财会人员更换频繁，出现了“年年培训村会计，年年有新会计要培训”的现象，从而造成财会人员专业性和连续性差，致使广大村委会出现了“断头账”的现象。
（二）村居干部法制观念淡薄，问责机制缺失。
部分村干部认识不到位、财经法律法规意识淡薄、“三资”（资金、资产、资源）管理概念模糊不清，对国家法律法规认识不深、执行不力，主要体现在执行经济法、税法、合同法以及财务会计制度上，表现出明显的财经法纪意识淡薄。例如在经济合同的签订和执行、举债还债程序监管及财务管理等方面，有些村干部不熟悉财经法规和财务制度，不按财务规章制度办事，不听财会人员的意见和建议，认为自己虽然把钱花出去了，是为群众办了事，没有装进自己的腰包，至于记不记账、遵守不遵守财务制度无关紧要，如此等原因造成财务管理新老问题不断。同时，较长时间以来无论是审计监督还是财政监督对于查处的问题的处理上，往往“对单位不对个人”，尽管决策、操作的是个人，但处理处罚不触及个人丝毫利益，这种状况助长了违纪违规的“胆量”和“积极性”。
（三）部分代管中心对村级财务“代而不管”。
首先，“村账镇管”制度在国家机关颁布的正式文件中的名称为“村级会计委托代理制度”。是指乡(镇)农村经营管理部门受村集体经济组织或村民委员会委托，进行财务会计管理的一种模式，具体内容为: 实行村账镇管的行政村的村会计负责村级收入、支出凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管和定期向代理服务机构报账。行政村通过民主程序产生村民理财小组，村民理财小组成员对当月发生的各项收支业务进行账前审核，经村民理财小组审核合格的，方可入账。每笔开支必须有村主管领导审批签字，经手人签字注明用途，符合审批手续方可报销。“村账镇管”制度解决了村级组织无专职、专业财务人员这一问题,在一定程度上促进了村组财务的规范化。
在审计中发现：一是被审计村与代管中心的报账与审核工作流于形式，仅停留于简单的报账与记账关系，代管中心对村财务人员提供的会计资料、报销凭证等缺乏必要的审核，或是只对送来的票据进行审核记账，而不管与客观经济活动相符不相符，见木不见林，使得代管中心仅仅成为记账的工具，造成了监督管理上的脱节；二是代管中心记账和各村经济业务活动在时空上相脱离，代管中心会计人员承担了多套帐务，业务量大，任务繁重，有的乡镇代管中心会计人员人均负责8至9个村的记账工作，不可能做到对每一笔会计事项都进行严格审查，基本上是按照村报账会计填写的收支报账汇总单的内容入账，容易造成集体的收入、支出、资产、往来等不实情况。
（四）管理监督渠道不畅。
一是群众监督乏力。在当前农村统分结合的双层经营体制下，分散的家庭经营承包责任制，使村民的集体观念、民主管理意识淡薄，因而部份村民对集体的事情不关心、不过问，民主管理和监督流于形式。二是内部监督乏力。由于村级财务人员由村干部任用，部份财务人员怕丢饭碗，对村干部的经济违法、违纪行为不愿监督，不敢管，听之任之，这就让一些不廉洁的干部有了可乘之机。
三、审计取得的成效
（一）是对村级经济责任审计展开了初步的探索。
一方面在审计模式上，采取了由区委、区政府整合相关资源，成立以组织部门牵头，农业、财政、审计、民政、监察等部门共同组成的专项督导检查组的形式，迈出了村级经济责任审计的第一步也是关键性的一步，初步形成了村级审计的有效机制，为今后村级审计制度化、常态化打下了坚实的基础；另一方面在审计具体形式上，针对此次审计的特点，即时间紧（面临“两委”换届选举工作）、任务重（全区各镇（街道）所辖全部村居）的特点，采取了农业、财政、审计为主，合理借助社会审计力量的方式，充分发挥各自优势，顺利完成现场审计实施工作。
（二）是规范了村干部的行为。通过审计组对村级组织主要负责人进行经济责任审计，并按照相关程序及时提出整改意见和建议，进一步提高了村居主要负责人的自律意识，规范了他们的工作行为。在如何对待审计工作的问题上，大多数村级主要负责人对审计工作的态度是积极的，他们普遍认为，通过审计给了自己一个客观公正的评价，对部分村民的猜忌也起到了一个很好的解释作用。同时，村级经济责任审计能有效的促进村干部更好的履行经济职责，对村干部依法履职起到有效的监督作用。
（三）是促进了村务工作公开透明。通过此次对村居审计，理顺了各镇、街道对村级财务监督的种种问题，对促进村居加强财务管理和核算具有重要意义。特别是在审计过程中，对审计出来的各项问题，及时反馈到各镇和街道办，督促村居在整改问题的过程中推进村务工作公开，保障了广大群众的知情权。
（四）是保持了村居和谐稳定。通过实施村级干部经济责任审计，提高了村财务收支的透明度，强化了村级财务的管理和约束，切实保护了村民的利益。由于对群众关心的热点、难点问题，特别对农村土地征用补偿费、土地租赁费和厂房租赁费的管理、使用情况进行了重点审计监督，查实了村集体经济的家底，遏制了财务管理中的违规问题，做到了让群众明白、信服，维护了村居的和谐稳定。
四、几点体会和心得
（一）是加强与镇（办）的协调配合是基础。在进行村级经济责任审计时，既要贯彻落实好上级的文件精神，又要加强与各镇（办）的协调配合，及时沟通意见，反馈信息，做到方案同制定，进点同参与，最大限度的取得乡镇政府的理解和支持，为村级经济责任审计工作开展提供良好的社会环境。
（二）是搞好审前调查工作是前提。搞好审前调查，是制定好审计方案的基础。要深入被审村居，全面了解审计村居的基本情况，包括其任职期限、主管和分管的范围；主要经济指标和财政、财务收支目标完成情况；任职期间单位的财务收支情况；内部控制制度建立和执行情况等。在此基础上，编制出切实可行的审计方案，并严格按制定的方案实施审计，进一步提高审计质量。
（三）是强化群众参与是关键。“从群众中来，到群众中去”是党的群众路线的要求。村级经济审计更应当坚持群众路线，提高村民群众的参与力度。村民对本村经济活动比较了解，扩大群众参与程度，有利于死帐活查，加速内查外调进度，尽快摸清经济活动真相；群众的广泛参与，在一定程度上对有问题的人也是一种震慑，能促使他们主动交代，讲清来龙去脉，有利于问题的发现与解决。
（四）是狠抓审计整改落实是根本。审计整改能否得到有效落实，是村级经济责任审计能否发挥作用的根本。要求各镇、街道办党委、政府将审计分局对村居的经济责任审计结果作为考核村居经济社会发展和奖惩村居干部的重要参考依据，充分发挥审计监督在村干部考核和管理工作中的重要作用，同时，督促村居积极进行整改，更好地发挥审计服务新农村建设的作用。
