用名录来规范危险废物管理——《国家危险废物名录》（2016版）解读

　　《国家危险废物名录》（2016版）（以下简称《名录》）近日由环境保护部联合国家发展和改革委员会、公安部向社会发布，自2016年8月1日起施行。为此，本报记者专访了参与《名录》编写工作的中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所首席研究员、所长王琪，对《名录》涉及的相关内容进行分析和解读。

　　中国环境报：《国家危险废物名录》自2008年修订实施以来，对加强我国危险废物管理起到了重要的基础支撑作用。我国曾几次修订这一《名录》，本次修订《名录》的背景又是什么？

　　王琪：在最初建立危险废物管理制度时，由于是全部借鉴国外成熟经验，同时又缺乏基础研究，当时国内没有任何依据和研究基础，于是就把《巴塞尔公约》里包含的危险废物名录作为我国的第一版危险废物名录。

　　但是这一版的名录只能用作对危险废物进行分类，并不能用作鉴别。毕竟危险废物是指列入危险废物名录或经危险废物鉴别标准具有危险废物特性的物质。到2000年左右，有人提出要修订这个名录，对其进行细化。

　　于是，2008年就颁布了第二版名录。这一版名录借鉴了美国、日本、欧盟这三大体系的危险废物名录，对其进行筛查合并。这一版名录的进步就是明确了废物的产生源，给管理提供了依据。比如我们知道化工厂产生的废物种类繁多，对企业来讲，都是把废物混在一起进行管理。第二版的名录就明确了具体是化工厂的哪一个工艺产生的废物是危险废物，这就为企业和管理者明确了监管的对象。

　　到了2014年，“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》实施后，2008年版《名录》已不能满足我国危险废物管理的需求。有统计显示，“两高”司法解释后，40%~50%的受理案件都是有关危险废物的，需要公安、环保部门做大量的鉴别工作，这时候大家发觉名录很难使，毕竟这些名词、工艺都是翻译过来的，每个国家的工业体系不同，管理的侧重点也不同，因此对废物的认识程度也不一样，当时也只是简单的翻译，真正使用的时候就会带来很大不便，因此修订名录迫在眉睫。

　　于是我们结合环境保护部科技司组织开展的一些有关危险废物课题的研究成果，针对原《名录》中存在的一些问题和危险废物管理中提出的需求，对《名录》进行了部分修订。

　　修订内容主要包括：一是将前述研究课题中通过风险评价明确了对环境可能产生不良影响的固体废物补充进《名录》，并删除了一部分重复、不存在等不合理的固体废物种类。二是将部分大类做了调整，如将原有的“HW06 有机溶剂废物”、“HW41 废卤化有机溶剂”和“HW42废有机溶剂”三大类调整合并成现有的“HW06 废有机溶剂与含有机溶剂废物”；原有的“HW43 含多氯苯并呋喃类废物”、“HW44 含多氯苯并二恶英类废物” ，由于分类不合理而且废物针对性不强，将其删除；增加了“HW50 废催化剂”一大类。三是增加了《危险废物豁免管理清单》。

　　中国环境报：这次的名录与以往不同，一个很大的亮点就是新增了一个《危险废物豁免管理清单》，这个豁免清单的作用有哪些？

　　王琪：豁免清单仅豁免了危险废物特定环节的部分管理要求，但是并没有豁免其危险废物的属性和危险废物管理的其他程序。比如以前的垃圾填埋场在接收飞灰填埋时，需具备危废处理处置相关许可证，在此文件后，生活垃圾填埋场不需要申请经营许可证，仅此而已。豁免清单的目的是对危险废物进行分类管理。

　　没有豁免清单的名录在操作时存在一些问题。拿焚烧飞灰举个例子，焚烧飞灰是危险废物，虽然现在我们明确了它可以选择的很多合理去向，比如进入生活垃圾场填埋处理、进入水泥窑去生产水泥等，但按照现有的法规体系，垃圾填埋场、水泥生产企业必须申请经营许可证才能处理飞灰，对企业来讲，管理压力较重，使得这些企业缺乏处理飞灰的积极性，飞灰的无害化妥善处置无法落到实处。因此企业希望把飞灰从危险废物拿掉。但是因为社会对飞灰的关注度较高，它也确实存在一定危害，比如含有重金属。因此，我们就采用豁免的方式解决这一问题，生活垃圾焚烧飞灰的豁免权则仅是在生活垃圾填埋场处置过程及水泥窑协同处理过程中发挥作用。

　　对危险废物来说，一般有两方面的风险，去向不确定是它的一个风险；另外，废物在产生时性质极其不稳定造成的环境影响的不确定是另外一个风险。所以如果我们需要针对这两种风险进行有效的控制，就要对危险废物的风险进行针对性控制。比如我们通过转移联单来控制危废的去向，我们用经营许可证来控制影响的不确定。对于焚烧飞灰来说，我们豁免的是它的特定处置环节，转移环节并没有豁免。所豁免的飞灰处置设施也是有条件的，比如进入生活垃圾填埋场要符合生活垃圾填埋标准，进入水泥窑要符合水泥窑协同处置标准，实际上把去向也控制住了；由于处理方式和处理标准也都做了明确规定了，实际上，对于飞灰的环境影响也是在我们的控制之中的。

　　另外，这些豁免的前提条件是相应的处置设施必须满足相应的环境保护标准，如果不满足标准豁免就不成立。因此，拥有这些设施的企业和这些企业的管理部门也就应该承担相应的责任，即保证设施满足环境保护标准的责任。同时需要再一次强调的是，豁免清单只是豁免了某一个特定的环节，但废物本身的属性并没有豁免，它仍然是危险废物。因此可以讲，豁免并不等于监管的削弱。通过豁免管理，我们对于危废的监管不是削弱了，而是加强了，因为企业和企业主管部门的职责相应增加了。

　　现在我们的监管责任全部由环保主管部门承担，企业仅是执行和处于监管对象的位置。实际上，国际上所有成功的环境管理都是建立在企业自觉的合法经营上，建立在企业社会信用的机制上，即建立在企业主体责任的基础上。我们也希望通过豁免管理这一方式，让企业自觉地履行环境责任。豁免管理的本质是加强管理，豁免管理是企业向自觉守法转换的契机，是建立社会信用机制的尝试。因此，要执行名录，就需要管理部门和企业对危险废物的管理有更深层次的了解，对技术、管理水平提出更高的要求。

　　在《名录》颁布后，社会和媒体有很大的反响，主要是针对“豁免”管理。有人甚至提出“豁免是向污染投降”的观点。我们说这种指责是对“豁免管理”的片面理解，在对“豁免管理”做全面、合理的了解后可以消除这些疑虑。

　　中国环境报：下一步我们对于危险废物的管理还要开展哪些工作？

　　王琪：以前制定的技术规范都是针对某一种技术的，下面我们要做的工作则是针对废物本身。另外危险废物不是性质非常相近的一类物质，它们的性质非常复杂。如此复杂的废物采用一个或几个标准并不合理。我们接下来要做的工作就是想针对每一种废物细化一种对应的无害化解决方案。我们过去讲分级、分类管理，危险废物管理制度是分级管理的体现，但是危险废物的管理也需要分类管理。我们可以针对一类性质相近的废物，专门制定这一类废物的技术标准、规范、政策。如果性质差别很大，即便是很少量的一种危废，危害也可能很大，我们也要有针对性地对它制定专用的技术标准、规范、政策。

　　从名录的形式和最初制定背景来看，主要是作为鉴别来用。但实际上，我们确定危险废物的目的是要强化我们的管理。一直到现在我们都没有单独制定管理专用的名录，地方实际上都是用现在的《名录》来进行管理，毕竟国内的研究少、基础薄弱。我们希望有一天，把用作鉴别和管理的名录分开。

　　知识沃土

　　■何为危险废物？

　　危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。危险废物具有危险特性，说明其有可能对人体健康和环境造成危险或较大的有害影响，因此，危险废物管理是固体废物环境管理的重点。

　　固体废物种类繁杂、数量庞大，要想全部采用同一制度进行管理几乎不可能，所以世界各国普遍采用具有针对性的危险废物管理制度，但是说法有所不同。如瑞士称作“特殊废物”（special waste），日本叫作“特别管理废物”等。但是普遍称作hazardous waste。hazardous这个词的原意是指有风险的，和dangerous（危险的）不同，Hazardous是指有可能有危险，这本身与“危险”有概念上的不同。之所以产生这种差异，是由于《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》中文稿将hazardous waste 翻译成“危险废物”，而在制定《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体法》）时为了和国际接轨，最终就沿用了“危险废物”这个词。但是在使用汉字的国家和地区，这一词一般被翻译成“有害废物”。

　　■我国有哪些危险废物管理制度与标准？

　　目前，世界各国对危险废物实行全过程管理，就是从“摇篮”到“坟墓”的管理体系。根据《固体法》以及制定的相应实施细则，我国对于危险废物的管理制度主要包括申报登记制度、转移联单制度、经营许可证制度等。

　　另外，在《固体法》还提出了危险废物管理计划制度，就是危险废物的产生者要向环保机构提供危险废物的管理计划，包括危险废物的产生量、性质、处理方式、管理措施等，都要进行申报。除此之外，还有行政代执行制度，就是如果企业不去处理危险废物，由环保局代替企业去处理，然后收取一定费用。另外，还有退役废物处置征收制度，每一吨废物到了企业之后，企业要列支一部分费用作为这块土地退役以后的维护费用。但是这些管理制度还没有具体的实施细则，各地方并没有普遍实施，地方都是根据自己的理解执行，没有形成完善的制度。

　　另外，在《固体法》出台后，我国针对固体废物陆续制定了一些标准，但是这些标准都是针对某一个特定的处理技术制定的。最常用的包括《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》、《危险废物贮存的污染控制标准》、《固体废物水泥窑协同处置污染控制标准》等。当然还有围绕这些标准的一些技术规范，但不是很全面。现在急需根据每一种危险废物的特性制定具有针对性的危险废物管理标准，包括特定废物处理处置和资源再生过程中污染物释放的控制标准，以及废物资源再生产品的污染物控制标准。

　　上面说的都是污染控制标准体系，除此之外，还有危险废物鉴别的标准体系，包括危险废物鉴别的技术规范，新版的《国家危险废物名录》就属于后一类。

　　■美国如何管理危险废物？

　　在美国，管理危险废物的机构是联邦环保局固体废物办公室，在这里大概有3000人工作。美国固体废物环境管理的基本法规是资源保护与再生法（ Resource Conservation and RecoveryAct，RCRA），其中Subtitle C专门针对危险废物环境管理方面。

　　美国环保局（ US EPA）依据RCRA制定代号为CFR的联邦法规对危险废物进行管理，CFR中包括所有有关的技术、管理详细要求。如40CFR261为“危险废物鉴别与名录”（IDENTIFICATION AND LISTING OF HAZARDOUS WASTE ），其中Subpart D为“危险废物名录”（Lists of Hazardous Wastes）。CFR的制定是根据需要随时进行的。如果在颁布后发现有不合理的情况出现，美国环保局根据实际情况随时进行修改。如40CFR264.13“一般废物分析”（General waste analysis）一款自1980年制定以来已经修改了12次，其中1990年和1992年分别修改了两次。中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所首席研究员、所长王琪告诉记者，有的CFR条款在一年内甚至修改五六次，发现不完善的地方随时修改。同时你会发现，在CFR条款里甚至会有很多空白，代码出现大幅度跳跃，这可能是在现阶段对某种危险废物认识不清，但是认为未来有加入新内容的可能，就会留下空白。

　　另外，美国危险废物管理的技术支持也非常强大，固体废物办公室中的大部分人员从事技术支持的科研工作，因此任何一部法律法规，与之相配套的技术规范等技术支持文件非常丰富。

　　对于企业而言，国外的社会信用机制十分健全，企业不但不会推卸责任，还会自觉地承担危险废物鉴别的责任和管理责任，主动请第三方进行鉴别。政府则主要是通过法律、标准、规范来管理。“一旦出现问题，就会让企业再也无法进入这个行业，它的信用就将受到毁灭性的影响。”王琪告诉记者。