创新国有林区林场经营管理体制推进广大边远地区国土绿化和林业重点工程建设

党中央在关于制定经济社会“十三五规划”建议中，提出了“筑牢生态安全屏障”的目标任务，要求开展大规模绿化国土行动，加强林业重点工程建设，并“发挥国有林区林场在国土绿化中的带动作用”。这是关系国家林业生态建设全局的一项重大战略举措，也是一项长期而艰巨的任务。

据有关资料显示，目前全国尚有水土流失面积2.95亿公顷，土地沙化和潜在沙化面积2.04亿公顷，石漠化和潜在石漠化面积2500万公顷，全国中度以上生态脆弱区域仍占国土空间的55%。这些区域要继续组织实施林业生态工程建设，进行绿化治理，构建新的生态安全屏障。上述需要进行生态治理的土地约占国土面积的一半，不仅面积大、自然条件差，是一场艰巨难打的攻坚战，更为困难的是，这些土地大都分布在人烟稀少、经济欠发达的“三北”荒漠地带和中西部边远偏僻丘陵山区。目前，正逢这些地区农村大批劳动力进城务工、经商，许多地方组织实施造林绿化和林业重点工程建设面临缺乏人力、财力和长远经营管理能力等“三大难题”。一些地方已经出现造林绿化任务分配难、落实难问题。今后，随着全国城镇化建设的推进，农村人力资源还将大批外迁。届时，上述地区大面积国土绿化靠谁来干？新的林业重点工程靠谁来建设？林木长期管护经营靠谁来承担？这是关系国家生态安全屏障建设全局的大事。这场攻坚战如果打不好，将会严重影响全国生态安全屏障建设的进程。

根据国有林场协会调查，从上世纪末开始，一些省（区）的国有林区和国有林场（下统称国有林区林场）利用自身的优势走出去，采取承包、租赁、股份合作、赎买集体林地林木使用权等形式，与乡村集体或者农户合作开展造林绿化、保育经营森林，在场外发展林业。国有林区林场开创的这种与地方合作发展林业的新模式，不仅拓展了自身的发展空间，壮大了国有森林资源资产，更为重要的是，在推进带动地方国土绿化和林业重点工程建设方面还收到了显著成效。

甘肃省小陇山林业实验局，从1999年开始，与当地乡村集体合作造林，并由林业局经营管理，到2012年已完成造林面积45.1万亩。同时该局又于2011年与礼县人民政府签订了使用地方土地合作造林30万亩的协议。该省的白龙江林业管理局，自2003年以来，走出林区与省内4个县签订了利用地方管辖的宜林地开展合作造林经营协议，总面积达153万亩，目前已完成造林22.6万亩。同时，该局还采取租赁、合作等形式，利用农民土地建设苗圃、培育良种壮苗，保障造林用苗质量。

山西省国有林场场外合作发展林业，是进入新世纪开始起步的。据不完全统计，目前，全省国有林场通过与地方合作开展造林绿化，新增森林面积198.8万亩。最突出的是省属五台山国有林管理局，2000年以来，组织所属国有林场走出去与地方进行合作造林，全局新增森林经营面积145万亩，新建了5个国有林场进行经营管理。吕梁山、太行山、中条山、杨树等林管局及晋中市的部分国有林场，也纷纷与地方合作开展造林绿化，面积达到51.8万亩。2011年，山西省委提出建设“绿色山西，实施生态兴省”的林业发展战略后，省林业厅制定了全省六大林业工程建设规划，安排省属国有林管理局在“十二五”期间，组织国有林场与地方合作营造200万亩集中连片的规模化、精品化造林示范工程。到2013年，已高标准地完成50万亩的造林任务，在地方林业生态建设中发挥了示范带动作用。

山东省是采取新建扩建国有林场、推进区域林业生态建设又好又快发展的创新省。该省的潍坊、东营、临沂、滨州、青岛等市，为了推进那些自然条件差、地广人稀地区的国土绿化，采取租赁、赎买等形式，使用乡村集体和个人的宜林荒山荒地，新建扩建国有生态林场，实行规模化造林和集约化经营新模式，建设优质林业生态工程。2005年以来，5市先后规划建设国有生态林场200多处，到2012年已建145处，完成造林绿化建设230多万亩。此外，枣庄、泰安、聊城等市区也开始采取新建扩建国有生态林场的办法，推进地广人稀地区林业生态建设。

广西壮族自治区13个区属国有林场，为了拓展林业发展空间，增强林场森林资源资产实力和发展后劲，从2000年开始，实施场外合作造林经营的林业发展战略。到2012年年底，场外森林经营面积已发展到436万亩，新增森林面积占场内森林面积的77.3%。国有林场开展场外合作造林范围，扩及全区86个县（市）的边远丘陵山区，都为集体所有的林地。调查组所到的林朵、山口两个县办国有林场，场外造林经营面积也分别达到1.64万亩和2.1万亩，林场森林经营面积分别增加了12%和15%。由于国有林场能够坚持高标准造林和集约经营，林木成活率、保存率、生长率高，见效快，普遍受到合作者的欢迎。目前，场外合作发展林业的势头很好，13个区属林场计划在“十三五”期间再发展场外合作造林经营386万亩。

贵州省有26个国有林场开展场外合作发展林业，扩展森林经营面积64万多亩。场外合作造林经营最多的是三都县拉揽国有林场，面积达14.2万亩。调查组所到的从江、平塘两个县办国有林场及省属龙里、扎佐国有林场，场外合作造林经营面积少的2万多亩，多的8万-9万亩。

湖南省国有林场场外合作发展林业始于上世纪80年代末。目前，全省国有林场使用乡村林地合作开展造林更新、低效林改造等，扩大国有林场森林经营面积620多万亩。调查组所到的炎陵、桂东、资兴三个集体林区重点县（市）的国有林场（包括县国有林业开发公司），场外合作发展林业的面积达56万亩，少的林场发展12万亩，多的发展24万亩。特别是桂东县宋坪国有林场，1988年以来，先后使用乡村林地与乡村合作建立了5个联营林场，开展造林更新和低效林改造，新增优质森林面积4.4万亩，森林蓄积量达36.2万立方米，并带动全县发展联营林场16个，营造速生丰产林4万多亩，有力地推进了全县的林业生态建设。

根据国有林区林场场外合作发展林业实践和国有林区林场特有的优势，只要加强组织领导，创新林业建设体制机制，相应加强场外发展林业的能力建设，国有林区林场就能担负起主打广大边远偏僻、地广人稀地区国土绿化和林业重点工程建设这场攻坚战的重任。

（一）全国重点国有林区设有林业局157个，职工48万多人，森林经营面积5.1亿多亩，主要分布东北大小兴安岭、长白山及西南西北高山峻岭、江河源头，是我国东北地区和西部高原地区的生态屏障。全国现有国有林场4855个，职工40多万人，森林经营面积8.7亿亩，主要分布在31个省（区、市）1600多个县（市、区）的边远偏僻丘陵山区，荒漠滩地、江河两岸、沿海滩涂等，是“三北”沙漠地带、东南海岸线上、南方和中部丘陵山区生态屏障的主体或骨干。国有林区林场是专门从事造林绿化、保育和经营管理森林资源的国家队。他们长期战斗在深山老林，赤地荒原，富有艰苦奋斗、甘于奉献的优良传统和林业生产建设的实践经验。国有林区林场的特有生态区位、林业生产建设的组织管理能力，有条件在组织实施广大边远偏僻、地广人稀地区国土绿和的林业重点工程建设中，发挥主力军作用。

（二）国有林区林场在长期从事林业生产建设中，形成了科学发展林业思想理念，建立了一套造林更新和集约经营森林的技术标准、规程及相关保障措施，并拥有一支富有林业专业知识和实践经验的技术管理队伍，配置有必要的林业机械技术装备等，有能力组织实施高标准造林更新和科学经营森林，能够打造优质生态安全屏障。

（三）国有林区林场是国家设立的长期经营管理国有森林资源的专门机构，建有较为稳定系统的林业生态建设管理体制和经营机制，以及资金渠道。国有林区林场场外合作发展林业培育，能够做到有机构、有队伍、有资金，长期进行管护经营，能够确保成林成材，发挥良好效益，可以有效地解决一些地方存在的“造林不见林，成林质效低”的弊端，有利于实现林业可持续经营，循环发展，永续利用。

以上可以看出，国有林区林场开创的与地方合作发展林业，推进广大边远偏僻、人烟稀少地区的国土绿化和林业重点工程建设又好又快发展的新模式，不失为新时期国家林业生态建设的一项重大战略举措，应该进一步加以充实、完善和提高。扩建林业生产能力，使之在生态治理和森林保育经营重点区域的造林绿化建设和科学经营森林攻坚战中发挥主力军和带动引领作用。

当前，不少国有林区林场开展场外合作发展林业，还面临不少困难和问题。一是场外合作造林和森林经营，国家投资不足或没有投资，并缺少必要的经济帮扶政策；二是场外合作发展林业扩建新建国有林场（分场）的管理体制、性质定位、人员编制、事业经费、社保制度等问题尚未完全解决；三是不少国有林区林场缺乏实施场外合作发展林业领导骨干和技术管理人才，林业生产建设机械技术装备不足，生产管理和生活服务基础设施薄弱等等，不适应场外发展现代林业的要求。这些问题极大地制约和影响了许多国有林区林场在场外合作发展林业上迈出更大步伐。为此，提出如下建议：

（一）调整国有林区林场的功能定位。 为了适应国有林区林场场外合作发展林业，推进边远偏僻、地广人稀地区的国土绿化和林业重点工程建设又好又快发展的要求，省级林业主管部门要将场外合作发展林业，列为国有林区林场的一项重要任务，统一规划和安排；加强组织领导，不断完善相关体制机制，推动场外合作发展林业新模式的健康发展，为重点地区建设优质生态安全屏障作出更大贡献。

（二）建立以国家为主的多元投资体制。 国有林区林场场外合作发展生态公益林和国家战略贮备珍贵用材林，主要由国家投资；发展商品林实行国家补助、银行贴息贷款，以及吸纳社会资金等多元化投资，进行建设和管理。

（三）建立国有林区林场场外合作发展林业的经营管理体制 。国有林区林场为场外合作发展林业新建扩建的机构，要列为国家生态公益型事业单位，纳入政府管理的国有林区林场编制序列，核定编制员额，实行统一管理。

（四）加强国有林区林场场外合作发展林业的能力建设。 要根据国有林区林场场外合作发展林业的任务、规模及实施科学发展的需要，培养引进适应建设现代林业要求的领导管理和技术人才；有计划有步骤地配置林业生产建设和经营管理必需的现代机械技术装备；完善相应的基础设施等，确保场外林业生态建设又好又快发展。

（作者系原林业部副部长、中国林场协会名誉会长）