对司法体制改革背景下检察委员会办事机构工作若干问题的思考

当前正在进行的司法体制改革对检察权运行机制、检察机关内部机构设置和职能配置、检察人员管理制度等产生了重大而深远的影响。检察委员会办事机构作为检察委员会制度运转的协调中心，连接检察委员会和相关部门的桥梁纽带，①在此背景下，其改革发展也面临诸多新问题，值得深入研究和慎重解决。本文拟从办事机构工作实践入手，结合司法体制改革要求，对相关问题作以探讨。

一、检察委员会办事机构工作现状

对办事机构工作的制度规定，散见于《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》以及《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》等为数不多的内部规范性文件中，涉及机构设置、职责范围和主要工作程序等有限内容。其规定，各级院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作，②承办检察委员会日常工作是各级院法律政策研究室的一项主要工作职责；③办事机构职责主要包括程序性审查、实体性审查、会议服务、督办报告、检察长或者检察委员会交办的其他工作等五项。④近年来，高检院将办事机构建设作为强化检察委员会的重要方面，积极采取召开专门会议、视频汇报、专项检查、巡视督导等方式，对办事机构设置、人员配备、职能履行、领导和工作机制等提出规范要求，但贯彻落实情况总体并未达到理想效果，一些关键问题未得到根本解决。制度缺陷和执行偏差，导致当前办事机构工作存在以下三方面问题：

（一）对机构设置规定的可选择性，造成实践中机构设置、名称的多样化和人员配备的弱化

现有制度对办事机构设置与否，没有硬性要求，对机构设置方式、配备人员数量和素质等也没有具体标准，这固然为各级院内部机构设置、人员编制和检察委员会工作量等的差别预留了自我调节空间，但在各级院特别是基层院高素质专业化人员普遍短缺的现实情况下，此规定无疑不利于机构的统一设置和人员的高标准配备。目前各地办事机构的设置，主要有四种形式：一是机构单设，有独立编制；二是设立办事机构，与研究室、案管等部门合署办公；三是不设办事机构，检察委员会日常工作由研究室、办公室等部门承担；四是不设办事机构，指定办公室、政工等部门人员或者专职委员负责；四种形式中以第二、第三种居多。办事机构名称也不一致，有的为检察委员会秘书处，有的为检察委员会办公室，还有的因未设办事机构，直接称负责该项工作的部门名称。人员配备普遍短缺，即使在省级院，绝大多数也仅有一人专职或者兼职负责，市级和基层院则以兼职为主，⑤且很多没有一线办案经历。这种现状一方面使上下级院办事机构间的关系相对松散，工作机制不好理顺，对口指导和部署工作难度大；另一方面一个部门甚至一人兼职多项工作，受精力、能力所限，难以对办事机构工作给予足够重视，有的连最基本的会务工作都不能胜任，更何况实体性审查等要求更高的工作了。

（二）对机构定位和工作机制规定的不明确性，造成实践中机构地位和角色的错位

现有制度将办事机构原则定位于负责检察委员会日常工作的机构，但对该机构如何设置、在检察机关内部处于什么地位、与其他内设机构间是什么关系等，没有明确规定。从理论上看，办事机构开展议题审查、制发决定事项通知书、督办决定事项执行情况等，应根据授权代表检察委员会进行。但在办事机构工作多由研究室承担的现实情况下，其被普遍视为研究室的一项工作，办事机构对外代表研究室，很多院对下部署考评检察委员会工作时，也归口到研究室，这种观念和做法无疑降低了办事机构的应然定位，导致其工作力度不足，部分工作开展困难。此外，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》虽对办事机构主要职责的履行程序有原则规定，但办事机构内部工作程序、工作效力等均无据可依，特别是各地在落实有一名专职委员负责办事机构工作要求的背景下，如何理顺办事机构工作领导机制，处理好办事机构负责人与专职委员、分管副检察长的关系和职权划分，仍是当前需要研究和解决的重要问题。
      （三）对工作职责列举的局限性，造成实践中机构的业务属性不足，作用发挥有限

检察委员会作为集体决策和领导机构，其职能履行过程中的诸多工作必然需要其他机构辅助办理，办事机构作为负责检察委员会日常工作的部门，应就此承担主要责任，其职责的设计和履行应围绕检察委员会的定位和职能展开，并在行为性质上充分体现检察委员会的业务属性。但现有制度仅是围绕一次检察委员会会议的召开程序，来列举办事机构职责（诚然召开会议、审议作出决定是检察委员会发挥职能作用的主要方式，但并不是全部），以事务性、程序性工作为主，司法办案工作涉及的少，且与检察委员会的职能定位缺乏严密的对应衔接。这种不具体不全面的规定，导致本应由办事机构辅助检察委员会履行的部分职责，实践中分散地由议题承办部门、案管和纪检等部门代为履行了。如检察委员会宏观指导作用发挥的程度，主要依赖于议题承办部门的提请，办事机构主动开展工作的少；检察委员会对审议案件内部监督的过程和方式有限，办事机构的跟踪督办主要是对反映办理结果的书面材料的审核，其他情况更多地由案件承办部门和案管、纪检部门跟踪解决。在办事机构不能积极主动拓展延伸职责的情况下，上述状况容易使办事机构沦为完全的会务保障部门，偏离机构设立初衷，陷入领导不重视、工作定位不高、人员配备不强、作用发挥不好的恶性循环中。

二、检察委员会办事机构工作面临的形势任务

十八届四中全会对司法体制改革的重点和方向进行了明确，要求完善司法权力运行机制，优化司法职权配置，健全内部监督制约机制，完善主任检察官办案责任制，实行办案质量终身负责制等。目前以司法责任制、人员分类管理、职业保障和省以下地方人财物统管为基础的司法体制改革，已在全国范围内全面展开，给办事机构工作带来新的发展机遇，也提出新的严峻挑战。

首先，改革要求突出检察官办案主体地位，部门负责人退出案件审批层级，这样原来的三级审批办案模式就变成了二级审批，经检察长授权，一般刑事案件的处理决定权和多数案件程序审批权要由检察官独立作出，检察委员会审议的案件仅限于法律明确规定和检察长认为应当提交的重大案件、其他特定类型案件。改革后，检察官能否适应办案方式改变，真正独立承担起办案责任，尚需实践验证。但从目前检察官总体素质和部分试点省份已有做法分析，不排除部分检察官为转移办案责任，将本应自行决定的案件提交检察委员会审议，特别在法律对重大案件标准难以明确界定的情况下，一定时期内可能出现大量案件涌向检察委员会的情况。这就需要办事机构进一步发挥好会前审查把关作用，统筹把握检察委员会议题范围，及时过滤掉不应当上会的案件，对需要由检察委员会集体把关和慎重处理的重大案件，提出有价值的法律参考意见。

其次，为实现检察权的合理配置和规范运行，必须对现有人员分类管理，对内部机构整合重组和重新划分部门职责，将检察官配置在行使检察权的工作岗位，这为办事机构回归应有的地位和定位，提供了良好机遇。改革后，办事机构能否被纳入行使检察权的岗位，能否配备检察官，是关系办事机构长远发展和人员稳定的重大问题。目前对办事机构属于业务机构、可配备检察官员额，认识比较一致。但在部分办事机构作用发挥有限，仅从事事务性工作的院，特别是员额紧张的基层院，办事机构下步发展情况不太乐观。当前亟需对办事机构的职权范围、工作程序和司法责任承担等进行深入研究和拓展调整，加强对司法办案工作的深度参与，强化业务属性，以在改革中争取有利地位。

最后，改革要求健全内部监督制约，落实谁办案谁负责，严格错案责任追究，这对增强检察委员会决策的亲历性，提高决策质量，强化领导指导监督职能，提出了更高要求。目前检察委员会定案的依据是办案人会前提交的议题报告和开会时所作的补充汇报，客观上形成了检察委员会定而不审的情况，加上办案人因主观认识和业务能力所限，提供的事实证据不一定客观全面，导致检察委员会决策的司法亲历性不足。在委员均为兼职，没有精力全面阅卷和开展必要调查的情况下，作为中立者的办事机构代表检察委员会阅卷审查和开展相关工作，是当前解决检察委员会司法亲历性不足的最好方式。同时，很多院特别是基层院检察委员会现仍以讨论具体案件为主，就案议案，宏观指导作用发挥不充分；内部监督主要体现在通过对议题报告的书面审查和听取汇报，对办案部门、办案人阶段性司法办案工作进行监督审查，以及对检察长个人决策予以监督制约，监督的方式、阶段、效果等有限。这些对办事机构创新工作方式，丰富措施渠道，拓展职责范围，延伸工作触角，保障检察委员会充分发挥职能作用提出了现实而紧迫的需求。

三、对检察委员会办事机构工作改革发展的设想

如前所述，现行制度对办事机构工作规定的不足和执行偏差，导致目前很多院办事机构职责履行不充分，作用发挥有限，远不能适应和满足形势发展需要。下步应把握司法体制改革提供的良好机遇，在检察委员会改革框架下统筹考虑办事机构问题，力争从制度层面解决好长期制约办事机构发展的体制性、机制性问题，促进其更好地发挥应有作用。建议重点解决完善以下问题：

（一）关于办事机构的设置、定位和人员配备

借检察机关内设机构重组整合，统一办事机构设置，可继续与研究室合署办公（而不是作为研究室的一项职责），有条件的可单独设立，名称统一为检察委员会办公室。机构定位于检察委员会日常工作机构，根据检察委员会的授权开展工作，对外代表检察委员会并对检察委员会负责，接受检察委员会和检察长的领导监督。

办事机构根据工作需要，配备若干检察官开展司法办案工作，可配备一定数量的检察官助理或者书记员辅助办理程序性、事务性工作。检察官除需满足政治素养、职业操守、廉洁自律等方面的要求外，关键是要具备良好的专业素质，理论功底深厚、法律政策水平高、司法办案经验丰富、工作细致、善于沟通，能够适应办事机构工作需要。

（二）关于办事机构的职责范围和相关工作程序

围绕检察委员会的职能定位，整合拓展办事机构职责范围，根据工作性质，分事务性和业务性两类职责。

1. 综合服务（事务性职责）

（1）会前程序性审查。重点审查议题是否属于检察委员会议题范围，提请程序是否符合规定，议题报告是否符合议题标准等。审查的时间节点，可提前到检察长作出是否上会决定之前，以减轻检察长的工作负担，避免检察长在作出上会决定后短时间内即开会的情况。经审查，认为议题不属于检察委员会议题范围的，提出不予上会研究的建议，报检察长决定；对提请程序或者议题报告不规范的，提出修改完善的建议。议题提请主体对办事机构审查意见有异议的，双方沟通协商，必要时报检察长决定。

（2）会议服务保障。根据审议议题的需要，提出会议议程建议和列席人员名单，协调督促议题提请主体会前充分准备，进行会议通知、材料分送、会场布置等工作，全面准确做好会议记录，及时规范制作检察委员会决定事项通知书等。

（3）其他相关事宜。主要包括制定检察委员会集体学习计划、组织集体学习、制作学习纪要，办理检察长列席法院审判委员会议等相关事务性工作。

2. 实体审查（业务性职责）

（1）提出法律意见。就提交检察委员会讨论的议题进行研究，在对议题提请主体提出的处理意见进行审查评价的基础上，对需要由检察委员会审议决定的问题提出法律参考意见。遇到难以决策的法律适用问题或者医学、金融、信息技术等专业性问题时 , 可组织专家咨询委员、内部咨询小组等辅助审查。

（2）案件阅卷。根据检察长指示，代表检察委员会对特定案件阅卷，重点审查议题报告中列明的事实证据是否全面，对案件关键性事实和证据存在遗漏、偏差的 , 在会前向检察长报告，或者在检察委员会会议上提出补充意见。

（3）会议辩论。根据检察长指示，在检察委员会审议特定案件时，充当辩手角色，案件承办人汇报完毕后，办事机构检察官可作补充发言，提出不同的意见和理由，并相互辩论。

需要注意的是，办事机构上述职责履行的范围不宜过宽，一般应限于在事实认定、证据采信、法律适用等方面存在较大意见分歧的案件，案情复杂、证据体系庞大、法律规定不明确的案件，社会影响大的案件、新类型案件以及特别重大的业务事项等，以避免办事机构挤占检察委员会会议前的有限时间，影响决策效率。

3. 总结研究（业务性职责）

（1）检察委员会会议纪要制发。将会议纪要作为加强检察委员会宏观业务指导作用的重要方式，进一步提高会议纪要制作质量，强化说理性。会议纪要除具备办案文书的基本内容，如当事人基本情况、案件主要事实和证据情况、诉讼经过等外，还应结合争议焦点，详细阐明相关事实、各方意见和理由、检察委员会决定及法律依据、论证过程等。根据议题保密情况，合理界定纪要发送范围，丰富发布形式，以为后续办理的案件提供借鉴参考。

（2）类问题总结研究。对检察委员会审议的议题进行研究梳理，编撰审核典型案例，提炼带有规律性的法律政策和实践操作指导意见，避免同类问题反复上会。对司法办案工作中的普遍性、倾向性问题进行调查分析 ,  就与其他司法办案部门存在不同认识的法律适用问题加强研究论证 , 积极提交检察委员会审议，以及时总结办案经验，统一司法认识和办案标准。

4. 监督检查（业务性职责）

（1）会前审查监督。通过对具体案件的会前实体审查，重点审查案件办理程序是否合法，如有无超期办案、违法取证问题等；案件定性是否准确，法律适用是否恰当；法律文书是否齐全、格式是否符合规范、内容是否准确完整等。办事机构在会前审查时发现问题的，要及时向检察长或者检察委员会报告，以弥补案管部门对全部案件进行监督，不利于发现具体问题的缺陷。

（2）会后跟踪监督。对检察委员会决定的执行落实情况和实践效果进行督查，对经审议原则通过的规范性文件，在正式发布前进行法律审核等。进一步健全决定执行情况督办和定期报告制度，对案件跟踪到诉讼终结，并通过审查法律文书、调阅案件卷宗、旁听法院庭审等方法 , 对执行检察委员会决定的工作情况和效果进行全面全程关注监督；对规范性文件等事项，跟踪到事项执行后，全面了解事项落实情况、存在的主要问题等。定期向检察委员会报告决定执行情况，对已执行的决议，一并报告执行效果，特别是注意分析比对检察委员会决定案件的最终实现效果，以检验和提高检察委员会决定的科学性；对未执行的决议，列明未执行的原因、下步执行进度、采取的措施等；对无正当理由不及时或者不准确执行检察委员会决定的，向检察长和检察委员会作重点详细报告。

（三）关于办事机构与其他内设部门的关系

首先，在机构层级上，办事机构不是在检察委员会之下的多加的一个审批层级，与其他内设部门均属分别独立的平级主体，都是在检察长和检察委员会领导下的内设部门。其次，从工作职责和工作运行过程看，办事机构处于议题提请部门下一个审查环节并监督其完善议题报告和执行检察委员会决定，因此对其有一定的制约作用。再次，办事机构对案件的实体审查不能代替议题提请部门的工作,办事机构只是对提交检察委员会审议的议题报告和办案人汇报的事实证据的全面性把关，事实证据的真实性和客观性还是要由承办案件的检察官负责。最后，办事机构在案件监督方面与案管和纪检部门各有侧重，应注意衔接区分。办事机构监督范围只限于检察委员会审议和授权的特定案件，且从办案流程和时间上看，很多具有事后性；案管部门则是对检察官所有案件办案流程进行的全面同步监督和对重点案件的事后评查；纪检监察部门主要是对检察官遵守检察职业道德和职业纪律情况进行监督。

*作者单位：山东省人民检察院。

①参见胡泽君常务副检察长 2014 年 2 月 27 日在全国检察机关检察委员会工作座谈会上的讲话。

②参见《人民检察院检察委员会组织条例》第十六条的规定。

③参见《人民检察院法律政策研究室工作条例 ( 试行 )》第七、八、九条的规定。

④参见《人民检察院检察委员会组织条例》第十七条，以及《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第十二、十三、十四、二十五、二十六和三十一条的规定，其中后者既是对办事机构工作程序的具体规定，实际也体现了办事机构的工作职责。

⑤摘自高检院胡泽君常务副检察长 2014 年 2 月 27 日在全国检察机关检察委员会座谈会上的讲话。