河北立法解决资源环境违法成本低难题

“659票赞成、14票反对、9票弃权，通过!”1月12日，当《河北省国土保护和治理条例》在河北省十二届人大三次会议上获得通过时，全场掌声雷动。

作为2014年河北立法工作的“一号工程”，这部法规历经三次河北省人大常委会会议审议，经过广泛调研听证后，为最大限度凝聚共识、聚集智慧，提请河北省人大会议审议表决。

该条例就突出问题、薄弱环节和主要矛盾进行集中梳理，对法律责任进行细化，增强了刚性和可操作性，以期从根本上解决违法成本低、守法成本高的问题。地方出台国土保护和治理方面综合性法规，这在全国尚属首次。

问题严峻立法势在必行

矿山环境破坏严重，水土流失问题突出；水资源极度短缺，水环境污染严重；森林总量不足，生态功能较弱；耕地土壤污染趋重；草原生态恶化，整体功能降低……相关资料显示，近年来，河北生态资源环境处于明显的超负荷状态。

为了应对日益加大的生态压力，自20世纪70年代以来，河北先后启动多项风沙源治理、退耕还林（草）、生态调水等工程。这些措施尽管取得一定成效，但与之相伴的却是始终存在的林草之争、林水之争、农林之争。事实上，河北生态系统功能退化、资源约束不断加剧、国土开发强度与资源环境承载能力不匹配等突出问题远未得到根本解决。

“农业、林业、水利、环保、国土各自为政，各负其责，没有统一的规划与布局。”在本次河北省人大会议上，一位代表向《法制日报》记者表示，相关法律规定的缺位是国土治理工作多年来“治而不愈”的症结所在。

为避免国土治理方面各专项法之间不衔接、缺统筹的问题，制定一部河北国土治理方面的综合性法规，势在必行、刻不容缓。2014年初，河北省人大常委会将国土治理立法列入当年重点立法计划，开启了国土治理法制化新征程。

“要把国土治理立法作为工作的重中之重和‘一号工程’，举全机关之力，克国土治理之坚。”河北省人大常委会常务副主任宋恩华如是表态。

创制立法修改脱胎换骨

2014年7月，由河北省政府有关部门起草的河北省国土治理条例草案，提交河北省人大常委会初次审议。“在立法宗旨、适用范围、部门职责、保护与治理的关系、内容取舍和逻辑顺序等方面存在很多问题，且法律责任部分过于原则，缺少刚性和可操作性。”河北省人大常委会组成人员建议对草案作大幅修改。

“这主要是因为该条例完全是创制性立法，没有可供参照和学习的范本。”河北省人大常委会副主任马兰翠说，条例涉及部门达14个，涉及法律、行政法规多达50部，涉及省级地方性法规以及国家部委规章、省政府规章和其他规范性文件更是不计其数。

实际上，如何既维护法制统一，做到于法有据，又突出河北特色、切实可行，避免照抄照搬、搞成法律汇编，始终是此次立法工作的重点和难点。

在政府有关部门提供可供修改的文本基础上，河北省人大常委会以常委会法工委为主，会同河北省政府有关部门组成修改小组承担修改工作。修改小组经过全封闭工作，形成二审稿草稿。

修改小组对二审稿又进行20余次修改后，2014年9月，二审稿提交河北省人大常委会审议。随后，经过不断修改，条例草案再次提交河北省人大常委会三次审议。

“先后修改幅度之大前所未有，可以说是脱胎换骨。”河北省人大常委会法工委主任冯志广说。

解决矛盾加大处罚力度

“条例将国土保护和治理作为一个统一的有机整体，对山、水、林、田、湖、草、海等各个主要要素的突出问题、薄弱环节和主要矛盾作出规范。”马兰翠介绍，条例尤其突出“下重拳，出硬招，重刚性”，以期达到以法律强制力矫治违法行为的目的。

作为首部国土保护和治理方面的综合性地方性法规，条例共9章65条，篇章结构有总有分、有点有面，顶层设计和可操作性相互补充、相得益彰。

在内容上，条例强化了政府主导作用，规定建立政府主导、部门协同、社会联动、公众参与的治理机制；明确了谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁治理的责任承担原则，在明确政府的综合治理责任的同时，明确了造成国土资源环境破坏的企业事业单位和其他生产经营者的治理责任。

在法律责任部分，条例一方面加重国家机关及其工作人员不作为或者乱作为的法律责任；另一方面加大行政处罚力度，细化了行政处罚的行为、种类、幅度。条例在地方立法权限内首次增加“按日累加处罚和按面积处罚”，对国家机关主要负责人增加“引咎辞职和责令辞职”等组织处理措施，以期从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。

敞开大门立法广纳民智

“法规的修改应该在开门立法上下大力，让人民群众有序参与，要对条例草案进行逐条逐字论证。”宋恩华表示，条例虽然只历经了1年的修改、论证，却创造了河北立法史上单部法规审议次数最多、征求意见范围最广的纪录。

2014年9月30日，有关部门就国土治理立法召开立法听证会的消息一经媒体公布，立即引起社会各界广泛关注。短短20天里，报名参加听证会的达792人，其中年龄最大的76岁，最小的只有18岁。2014年10月27日举行的立法听证会上，15位听证陈述人就治理责任、黑名单制度、重点环节治理、人与自然和谐发展等方面提出意见和建议。

河北省委书记、省人大常委会主任周本顺专门作出批示：“这是功在当代，利在千秋的大事，请市县党委政府充分发表意见，把这个条例草案修改好。”随后，河北省委下发征求市、县（市、区）党委政府意见的通知，各地各部门迅速回应，共反馈136条意见建议。此举开了河北立法史上，就一部法规立法大规模征求各地党委、政府意见的先河。

让代表更广泛地参与到立法中来，发挥代表在立法中的主体作用，是河北国土治理立法中的一个新亮点。2014年12月，河北省人大常委会在两次书面征求所有省人大代表意见的基础上，组成12个组分赴河北各设区市和省军区“面对面”征求代表意见，共收到代表意见建议293条，创下河北单项立法征求代表建议数量之最。

“这部法规将从根本上恢复提升国土生态功能，对于打造山青水秀的河北，促进京津冀协同发展，其意义和影响重大而深远。”在此次河北省人大会议上，代表们在审议时表达了共同的心声。（法制日报见习记者 周宵鹏）

来源：《法制日报》（2015年1月13日03版），原标题为：《河北省国土保护和治理条例》审议通过——立法解决资源环境违法成本低难题

(责任编辑： 张健 )