滨州沾化：以合成警务践行大部门制改革 以机制建设实现工作流程再造和警力整合
近年来，滨州市公安局沾化分局紧紧围绕公安部“四项建设”部署要求，紧扣大部门制、大警种制的改革方向，围绕警力无增长改善这一目标大胆创新，探索实践独具特色的合成警务机制，走出了一条改革发展之路。
□文/图 本报记者 李嘉庆 通讯员 张锦程 毕于倩
滨州市沾化区区位优势明显，高速公路、国省道纵横交错，沿海渔业发达，危化企业数居全市第一，交通、消防、危爆监管任务日趋繁重，违法犯罪逐渐向高智能、专业化发展，公安机关侦查打击的难度日益加大。
与日益繁重的打防管控任务相比，滨州市公安局沾化分局面临着严重的警力不足难题，导致基层基础管控工作无法有效开展。沾化区有39万人，沾化分局仅有234名民警，警力万人比为6，远低于全市、全省乃至全国平均水平。警力不足已经成为制约沾化公安工作发展的最大障碍。
为应对警力严重不足、警务效能低下等问题，2015年以来，滨州市公安局沾化分局按照市局党委提出的建设服务型、动态型、数字型、能力型“四型”警务中构建合成化打击体系的要求，在不改变原有机构设置、体制的前提下，压缩管理层级，拓宽管理半径，面向实战应用，以信息合成研判为引领，建立了全时段的合成打击体系、全覆盖的合成管理体系和全闭环的合成监督体系，以机制建设实现工作流程再造和警力整合，实现了警力无增长改善，推动了全局工作的转型升级。
2015年以来，全分局破案起数同比上升11%，现案破案率上升17%，“八类案件”破获率达95%。2015年，全区无刑事发案天数达到199天。
警种细分弊端倒逼警务机制改革出炉
近5年来，沾化分局民警净增长仅为13人。分局内设科队26个、派出所12个，另有边防大队、消防大队及3个边防派出所，部分“一级单位”又设有35个“二级单位”。这样，有限的234名警力被分配到79个单位，每个单位平均不足3人，出现了大量的1人单位、2人单位和3人所。
警种的细分固有专业化提高、专业经营能力增强等优势，但也带来了很大的负面影响：
——权责交错，协作不畅。各警种各负其责、各行其政，在开展工作时协调成本加大，出现警力的内部耗损。由于各警种职能过于单一，工作中存在重复作业、重复执法、多头管理的情况，造成警力资源浪费。如对危化企业的管理，治安大队查危爆物品登记、“三防”措施落实，禁毒大队查易制毒化学品管控，食药环侦查大队查破环境污染案件，消防大队查火灾防范。同时，各警种职权的交叉重合，容易形成管理的真空地带。
——警力分散造成隐性减员。公安机关内部的机构越设越多，使有限的警力化整为零。同时，设立一个机构就要成立一套班子，出现了指挥员多、冲锋陷阵的战斗员少的不合理现象，人为地闲置了警力，使基层一线警力更加捉襟见肘。
——脱离实战，职能弱化。由于机构设置的弊端，机关化倾向比较严重，造成运行不顺、反应迟钝。大部分警力成为非实战警力，真正担负打击、防控、管理职责的警务人员极其有限，公安机关实战功能弱化。
——民警综合素质提升缓慢。由于各警种长期分线作战，导致民警对本部门外涉及的法律、知识、技能不能及时掌握，造成对部门外案件或线索有心无力，影响了综合执法效果。
“面对打防管控任务日益繁重的严峻形势，需要大量增加警力才能摆脱被动局面，而在当前形势下，短时间内大量增加警力并不现实。这就要求我们必须另辟蹊径，创新思路，以合成作战打破警种壁垒，综合用警，一警多能，盘活警力、盘活职能、盘活效率，实现系统效益最大化，有效缓解警力不足难题。”滨州市公安局沾化分局局长任宪村说。
合则强，孤则弱。沾化分局大胆探索合成警务机制改革，建设了信息合成研判中心以及合成打击、合成管理、合成监督3个专项办的“1+ 3”合成警务新机制，趟出了一条契合县级公安机关实际、进行大部门制、大警种制改革的坚实之路。
信息合成打破警种界限实现信息共享共用
随着社会信息化、治安动态化的发展，各类信息在整个公安工作中占据着基础性、主导性的地位。但在传统公安机关体制中，各类信息分散于各警种部门，无法完全实现共享共用，在一定程度上限制了信息在实战中作用的发挥。
在合成警务机制建设中，沾化分局成立信息合成研判中心，图侦、网侦、通信、调度等部门集中办公，在各成员单位设立信息员，专门负责信息搜集上报。由信息合成研判中心负责对各类信息进行整合、研判，形成了集指令、研判、服务于一体的信息合成作战体系，使信息在合成警务机制建设中发挥引擎拉动、精准制导和“粘合剂”、倍增器的作用。
信息合成研判中心与分局指挥调度中心合署办公，按照统一进口、统一研判、统一出口的“三统一”原则，推动信息与指挥对接、信息与勤务对接，以科学精确的研判结果直接服务实战，真正实现深度研判、扁平指挥、可视调度、同步监督的精准指挥。
“信息合成研判中心在合成警务建设中处于龙头地位。通过这个中心，我们能实现对全局信息的高度集中、专业研判和全局共享，彻底打破了原有警种间的隔阂和壁垒，真正实现了信息在全局、全警种的共享共用。”任宪村说。
沾化分局实施的“三统一”原则，实现了对全局信息的有效掌握、实时研判，并高效应用于实战。
在统一进口方面。信息合成研判中心从成员单位抽调12名民警集中办公，通过人员的集中实现了技术手段的合成、数据资源的共享。各联席单位、各专项办确定一名信息联络员负责信息的搜集报送，明确了信息报送种类、时限等考核标准，确保所有信息的归口管理。
在统一研判方面。信息合成研判中心每日召开研判会，主要通过对发案规律、周边警情、突出违法犯罪进行综合分析，开展防范研判；通过对安全事故分析总结规律，找出事故隐患点，开展公共安全研判；对网络舆情、群众投诉举报等进行综合分析，开展队伍状况研判。
在统一出口方面。对信息研判产品以核查、抓捕、强化管控等指令直接发往各实战单位立即落地执行；形成各类治安动态、安全形势、队伍状况分析报告，发往合成打击、合成管理、合成监督各专项办，帮助有针对性地部署开展工作；形成指向明确的案件线索，发往各专案组协助破案。各类指令落地执行后，再反馈至研判中心，通过信息的闭环流动有效带动了打防管控等各项工作的有序开展。
为实现扁平化指挥，沾化分局将信息合成研判中心与指挥调度中心合署办公，推动信息与指挥对接、信息与勤务对接，以科学精确的研判成果直接服务实战，实现对警情的动态、快速、准确、高效处置。指挥调度大厅具有可视化调度系统，指挥人员可直接调度到单兵，接处警情况以图像、声音形式随时回传到调度大厅，真正实现深度研判、扁平指挥、可视调度、同步监督的精准指挥。
对信息合成带来的好处，沾化分局下洼派出所所长刘永生深有感触：“我们所只有3名民警，原来想办个案子，线索信息全得靠自己一点点搜集，费时费力，事倍功半。现在我们只需要将信息上报至信息合成研判中心，由他们整合多警种力量对信息进行研判，研判成果反馈指导我们基层，无形之中为我们添加了众多助手，拓展了打防战果。”
合成化打击握指成拳提升案件攻坚能力
2015年以来，沾化分局破案起数同比上升11%，现案破案率上升17%，起诉数上升22%，批捕数上升41%，“八类案件”破获率达95%，3起命案全破。2015年，全区无刑事发案天数达到199天，今年上半年达107天。这一组沉甸甸的数字，得益于沾化分局推行的合成化打击机制。
合成化打击机制通过专业化经营，深挖案源线索，通过一体化指挥，统一调配警力和资源，通过合成化攻坚握指成拳，提升案件攻坚能力。
“在案件侦破过程中，对网侦、图侦等多种侦查手段综合运用，对嫌疑人迅速刻画追踪，及时破案，实现主侦与配侦之间、战区之间、所队之间密切协作、灵活组合，发挥合力，实现战斗力最大化，力求合成化攻坚。”沾化分局指挥中心主任李宝国说。
今年以来，沾化分局将合成化打击机制由破案过程中的事中合成拓展为事前、事中、事后全时段的合成。事前，通过有针对性的管控，最大限度预防和减少犯罪；通过宣传发动，开展社会化防范，有效预防犯罪。事中，通过对发现的犯罪线索和突出治安问题进行研判分析，主动发现犯罪。事后，他们通过内外合成，加强与检察院、法院的沟通，实现深挖犯罪、除恶务尽；对破案轨迹进行倒查，及时发现和堵塞日常管控漏洞，真正做到以案促巡、以案促防、以案导管，实现打防管控一体化运作。
在合成化打击机制的支撑下，沾化分局连破大案。2015年9月，沾化分局民警从微信朋友圈理财信息中发现“百川”特大网络传销案线索，分局统一指挥调度全局优势警力，组成40人的专案组。参战民警统分结合，优势互补，攻坚克难，截至2015年底，犯罪团伙主要成员全部被抓捕归案，冻结涉案资金6亿元。这一注册会员数达449万人、涉案金额达36亿元、涉及全国24个省的特大网络传销团伙彻底覆灭。2015年以来，沾化分局先后破获跨15个省市、涉案价值3000余万元的“7·6”特大假冒注册商标案，“2·24”网络贩卖淫秽物品案以及系列跨省技术开锁盗窃案等一系列重大案件。
合成化管理实现公共安全监管零漏洞
7月21日，沾化分局富源派出所合成管理专业队民警冯凌云携带局里统一配发的警务通移动终端进入辖区某食品有限公司进行例行检查。进入厂区后，他点开合成警务日常管理平台，按照平台设置的检查菜单，一一对照进行检查。消防安全、治安隐患、重点运输车辆，原先多个警种负责的检查项目，现在一个人就可以全部检查一遍。
“原来我们到企业进行检查，派出所只查治安防范漏洞，消防部门检查消防安全隐患，交警部门负责企业运输车辆检查，各个警种各管一摊，既浪费了警力，企业也因频于接待颇有怨言。现在我们打破警种界限，民警只要进入企业，就要按照检查菜单进行全面检查，检查结果全警种共享，检查出的问题分警种推送整改，既节约了警力，也尽最大可能给企业减少了麻烦。”沾化分局公共安全监管大队大队长王再琛说。
在沾化分局，打破警种界限的，不仅仅限于对企业安全的检查。为扭转交通安全管理的不利局面，沾化分局将交通执法职能向派出所延伸，派出所被赋予部分交通违法行为查处、简易交通事故处理等职能。派出所副所长兼任交警中队副中队长，派出所成立交通管理办公室，增设交通服务窗口，开展交通违法的查询处理等业务。派出所、交警、特巡警、治安检查站实行联勤联动，依托交警执法站、机动车缉查布控系统，查交通和查治安双管齐下，形成高压态势，严厉打击交通违法行为。
“我们交警大队一线执法民警仅有14人，单靠我们交警来保障全区道路交通安全，真的是有心无力。现在通过打破警种界限，构建大交通管理格局，有了派出所、巡警力量的增援，我们有了信心，也有了底气。”沾化分局交警大队大队长房森说。2015年以来，沾化分局各派出所自主处理交通违法行为2.6万余起，查处危化品运输违法案件690件，极大地减轻了交警部门的压力。
沾化区有438个行政村，针对农村地区案件和事故多发、矛盾纠纷复杂易激化的现实情况，分局坚持从群众中来、到群众中去的理念，实施农村警务员战略。按照“政府出资、公安管理”的原则，在全区每村选拔一名村民作为农村警务员。农村警务员经过业务、法律知识培训，在派出所的管理和指导下，充分发挥人头熟、沟通快、群众信任的优势，协助派出所开展矛盾纠纷调解、情况摸排、安全防范、服务群众等工作。分局开发了农村警务工作平台，依托农村警务员和平台，对农村地区落实了一村一档、一户一档、一人一档的“三个一”管理，对人、事、物实现了分级分色管理，夯实了基层基础工作，彻底打通了公安机关社会治理“最后一公里”。2015年以来，全区设立农村警务员的村庄无命案、无刑事案件、无安全事故的村庄占93%。
沾化区境内有化工企业161家，居全市首位。化工企业安全监管难度大，且由于民警对化工行业不专业，上门检查时往往不知从何处下手，看不出问题，找不到隐患。针对这一情况，沾化分局提出“用专业的人做专业的事”，聘请了10名化工行业工程师组成化工专员队伍，成立了由化工专员、治安民警、消防民警组成的合成管理专业队，专职对危化企业进行监管。有了专业力量的支持，沾化警方在发现化工企业违法行为，侦破涉毒、环境污染、非法经营案件等方面屡立战功。
合成化监督搭建全闭环监督体系
警务合成，监督也要合成。沾化分局按照“队伍是关键，执法是核心，督察是重点，信访是补充，考核是杠杆，民意是导向”的思路，整合法制、纪委、督察、信访、指挥中心、政工、警务保障等部门的监督职能，综合运用各种监督方式与手段，实现对党纪、政纪、警纪、法纪监督的全覆盖，形成监督合力。
交警大队要开展好农村接送学生车辆集中整治，对存在的隐患及时整改；指挥中心要积极开展突击处警抽查工作，检验接处警工作实效；公共安全监管大队要强化危化品案件报备制度……
在6月21日召开的沾化分局合成监督工作调度会上，按照前期监督中发现的薄弱环节，一条条指令直接下达相关单位。合成监督专项办定期召开调度会，分析队伍现状，通报违法违纪线索和重大督察事项，研究重大、复杂、疑难案（事）件以及责任追究事项，部署监督行动。
合成监督，监督什么？如何监督？分局对执法监督职能实行模块目标化管理，共划分为行政执法、刑事执法、执法管理、执法安全、涉案财物管理等5大模块，由功能相近的单位分别承担，以监督的合成保证执法全流程、零缝隙监管。为实现监督的真正合成，分局纪委、法制、督察、信访、政工、指挥中心、警务保障等7部门成立联席会，实行定期会商、联合督察、联动调查等机制，综合运用网上督察、明察暗访、执法检查等手段对执法质量、信访投诉案件、警容风纪等内容进行全方位监督，从队伍状况研判、问题预警、源头管理、责任追究、配套制度建设等各阶段进行综合监管，从源头查找问题，并从预防、发现、追责等环节弥补制度和队伍管理漏洞。
监督工作，不能关起门来自己干。沾化分局引入外部监督，敞开大门听意见，建设了受案大厅，统一受理群众报案、求助、投诉等事宜，为群众提供一站式服务，全面接受群众对公安工作的意见建议。他们还与律师事务所签订法律服务合作协议，聘请14名律师轮班到沾化分局“值班”，充当“外脑”“智库”的角色，发挥法律顾问、执法监督、为民警维权等作用。
合成监督对各单位执法全程介入，给每一名民警、每一次执法行为都设置了高压线，触线即报警，保证了合成警务健康、有序运行。合成监督机制运行以来，全局执法行为零变更、零撤销、零败诉、零赔偿，无有责信访案件，无违法违纪案件。
记者手记
当前，全国公安机关正在积极探索、不断深化改革。其中，整合警务资源、提升警务效能是改革的大势所趋。滨州市公安局沾化分局紧紧抓住深化公安改革的有利契机，从困扰工作的难题入手，完善警务机制，创新警务模式，优化指挥体系，找出符合本地实际、有效解决问题的最佳路径，积极对接上层体制改革，基本形成了可复制、可推广的县区级公安机关改革经验。
沾化分局合成警务机制建设既使得“四项建设”在基层公安机关落地生根，也是对大部门制、大警种制改革的有益尝试。沾化分局没有改变原有的机构设置、警务体制，但通过警力的再分配、流程的再设计使改革的阻力降到最低，实现了从旧有警务运行模式到大部门制、大警种制的过渡。
通过一年多的运行，沾化分局民警亲身体会到合成警务的优势和威力，尝到了合成警务给自身成长和公安事业带来的甜头，对下一步的改革工作充满信心。同时，经过一段时间的磨炼和针对性培训，分局已培养起一大批既能破案又能管理、既能管交通又能干好派出所工作的多面手、复合型人才，为不断深化公安改革提供了人才储备。
大家谈
合成合力，派出所也能破大案
开展合成警务机制建设以来，合成警务已成为我们每名民警的工作固有模式。自去年以来，我们所积极与刑侦、治安、禁毒、食药环侦、经侦等单位合成作战，先后破获刑事案件34起，抓获各类犯罪嫌疑人26名。在禁毒领域，我们与禁毒大队、视频侦查大队合成作战，形成“网上网下一条线，抓一个带一串，打一串带一片”的工作格局，先后破获涉毒刑事案件8起。在侦办这些案件的磨炼中，我们所民警也都成了既能管理又能破案的多面手，案件越办越顺畅，对合成警务的良好前景更是深信不疑。
——泊头派出所所长 郑宝和
信息重组迸发新质战斗力
我们信息合成研判办公室的任务就是整合案（事）件和人员信息，融合多种侦查手段，进行多重交互研判，全面比对人员关联信息，通过信息处理、合成研判，最大限度打破区域、警种、部门间的分割和壁垒。现在，分局所有研判指令均通过信息合成研判中心快速下达，加快了信息产品转化为战果的过程，为一线实战提供了强大的信息和技术支撑。信息融合产生重组，重组引发裂变，裂变迸发出了新质战斗力，带来了警务运行模式、作战指挥方式等一系列深刻变化，实现了精准打击、立体防范、快捷服务。
——沾化分局指挥中心副主任、信息合成研判办公室副主任 吴慧川
合成监督破解公安监督难题
监督力量不足且分散、头疼医头脚疼医脚、既当运动员又当裁判员，一直是困扰公安执法监督的三大难题。实行合成监督以来，我们将多个部门的监督职能予以合成，对队伍问题统一研究，将监督事项统一部署，发现问题统一发布，整改问题隐患从源头抓起，不仅使监督工作紧紧围绕全局重点总体工作部署，多角度、多层次、动态化，无死角、全覆盖开展，也使被监督民警摆脱了以往多头监督无所适从的境地，规范执法意识也明显增强，监督质量明显提高。
——沾化分局法制大队大队长、合成监督专项办副主任 张同军
