莫纪宏：法治思维法治方式应运用于所有治理领域

党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央高度重视依法治国工作。2014年10月23日,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)。《决定》第一次以党的文件形式就全面推进依法治国的理论与实践作了全面和系统的表述,为全面建设小康社会、深化改革和从严治党奠定了坚实的法律基础。

今年10月26日至29日,党的十八届五中全会在北京举行。全会听取和讨论了习近平总书记受中央政治局委托所作的工作报告,审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全会强调,如期实现全面建成小康社会奋斗目标,推动经济社会持续健康发展,必须遵循以下原则:坚持人民主体地位,坚持科学发展,坚持深化改革,坚持依法治国,坚持统筹国内国际两个大局,坚持党的领导。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》(下称五中全会公报)指出,“十三五”时期,要坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,坚持发展是第一要务,以提高发展质量和效益为中心,加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式,保持战略定力,坚持稳中求进,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,确保如期全面建成小康社会,为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。

虽然五中全会公报并没有专门论述依法治国事项,主要着眼于经济建设和社会发展问题,但是对全面推进依法治国在贯彻落实“十三五”规划中的重要作用作了充分肯定:在坚持“四个全面”战略布局的大背景下,有序和稳步推进经济和社会发展,实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。根据这一精神,在“十三五”规划贯彻落实期间,要全面推进依法治国,以法治建设的成果为经济和社会稳步发展保驾护航,关键的问题是要以法治思维促进发展,确立以“法治思维和法治方式+所有治理领域”的国家治理和社会治理理念,以高效管理推动科学技术的进步和经济、社会的繁荣发展。　

“法治思维和法治方式+所有治理领域”的国家治理和社会治理理念,是党的十八大以来一系列重要文件所确立的实现国家治理和社会治理现代化的基本要求。它的基本内涵就是通过充分保障国家治理和社会治理的法治化来实现国家治理和社会治理的现代化,坚持法治化与现代化的辩证统一,以法治思维促进经济和社会发展,以法治方式来提升国家治理和社会治理的质量和效益。　

党的十八大报告指出:提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这是党的文件第一次强调法治思维和法治方式在国家治理和社会治理中的重要地位。“深化改革”“推动发展”“化解矛盾”以及“维护稳定”基本上覆盖了国家治理和社会治理所有重要领域,在所有的治理领域都贯彻落实“法治思维和法治方式”的要求,归结到行动方案上可以简化为“法治思维和法治方式+所有治理领域”。而“法治思维和法治方式+所有治理领域”作为一项重要事业,一旦得到党和政府以及社会公众的普遍响应,必然会将法治精神贯穿到国家治理体系和治理能力现代化的全过程和各方面,通过国家治理的“法治化”实现国家治理的“现代化”。所以,“法治思维和法治方式+所有治理领域”对于“全面推进国家治理体系和治理能力现代化”具有非常重要的实践指导意义,是国家治理现代化进程中的一项伟大事业,必须不断发扬光大。“法治思维和法治方式+所有治理领域”可以破解“全面深化改革”和“全面从严治党”遇到的实践难题,以“法治思维和法治方式+全面深化改革”以及以“法治思维和法治方式+全面从严治党”,必然会为“全面深化改革”和“全面从严治党”提供坚实的法治保障,形成对“全面深化改革”和“全面从严治党”强有力的制度支持,从整体上提升国家治理的效率和效益。　

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”这一决定在党的十八大报告基础上,进一步突出了法治思维在化解社会矛盾中的重要作用。党的十八届四中全会通过的《决定》指出:“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键,突出政治标准,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。提高党员干部法治思维和依法办事能力。”党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,高级干部尤其要以身作则、以上率下。《决定》全文共有三处提及“法治思维”,涉及到的治理领域不仅涵盖了党的十八大报告提出的“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”,还将法治思维的要求延伸到干部人事工作中,从紧紧抓住“少数人”的角度来强调法治思维在提升国家治理和社会治理能力方面重要的保障作用。五中全会公报指出:运用法治思维和法治方式推动发展,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。五中全会公报突出要用法治思维来推动发展的重要性,进一步强调了党的十八大报告关于以法治思维和法治方式提高领导干部“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”能力的核心理念,抓住了法治思维与推动发展之间的辩证关系,为“十三五”规划的顺利实施提供了强大的思想武器。　

值得注意的是,从党的十八大报告第一次提出“法治思维”的概念,经过党的十八届三中、四中和五中全会的进一步阐述,更加明确了以“法治思维和法治方式+所有治理领域”解决国家治理和社会治理中的重大实践问题的重要性。但是,在目前有序推进“四个全面”战略布局的大背景下,“法治思维和法治方式+所有治理领域”的价值要求并没有在制度上与国家治理和社会治理中的具体问题有机地结合起来,仍然存在着“两张皮”的问题,往往是在抽象意义上可以很好地说明“法治思维和法治方式+所有治理领域”解决问题的必要性,但在具体制度设计和实际问题的解决方面还缺少必要的“抓手”,很多政策性的举措依然“政策性”太强,法治思维的特征不明显,存在着巨大的法治提升空间。例如,根据宪法第25条规定,“计划生育”作为一项基本国策,根据“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的宪法原则的要求,在不同时期,既可以在具体政策上表现为“一对夫妇只生一个孩子政策”,也可以是“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”,甚至还可以是“一对夫妇可生三个孩子政策”。也即,只要是国家根据“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”宪法原则制定的具体生育政策,都属于计划生育的一部分。故目前不宜对宪法第25条规定的“计划生育”政策仅仅作限制生育的解释,应当根据“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”宪法原则,作“扩大”或“缩小”两种意义的解释,要学会运用宪法解释的方法来加强政策的科学性和有效性。　

总之,在“十三五”规划实施期间,凡是涉及到国家治理和社会治理的所有问题,都可以在政策实施层面采取“法治思维和法治方式+所有治理领域”的治理模式,以此来突出全面推进依法治国的各项要求,全面提升国家治理和社会治理的法治化水平。　

(作者为中国社会科学院法学研究所副所长、研究员)

(责任编辑： 张凡 )