浅析国家审计与法治建设的关系
威海市审计局 许一珺
党的十八大提出“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的要求，将依法治国方略提高到一个前所未有的新高度。依法治国方略日益成为中国梦和中华民族伟大复兴的载体和基石。我国的审计事业随着国家法治建设的推进而产生，并在法治建设进程中从体制机制制度层面日益得到改进完善，成为国家依法治国的内在要求和重要组成部分，发挥着“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在国家的监督体系中起着独特作用。我国的审计与法治建设，既相互依存，又相互促进。一方面，法治建设呼唤和推动着审计的发展，为审计事业提供了强有力的制度体系保障，并规范着审计执法行为，带动审计质量不断提高。另一方面，审计活动的开展也推动我国法治化建设的进程，通过审计公示、审计整改和审计结果公告等制度加强民主监督，深化依法治国战略的实施，并通过审计的反馈、督查和倒逼等机制，促进法律制度体系的完善。审计与法治共同致力于我国经济与社会的发展，在社会主义法治国家的建设中发挥着重要作用。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的新阶段，审计的发展与法治建设也面临着新方向与新思路。
一、法治建设推动着审计的发展，为审计工作的开展提供有力保障
依法治国是我国的基本方略，民主监督在法治进程中发挥着重要作用，而审计的监督职能又是因应法治政府的需要在法治建设的过程中产生。审计工作的开展依赖于我国的法治体系，并成为国家治理的重要环节和手段。
（一）法治体系为审计工作的开展提供坚实的后盾。
《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）第一条明确规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据宪法，制定本法”。审计的机构设置和监督职能是由宪法赋予，审计工作能够顺利开展依赖于法律作为其坚实的后盾。如果没有宪法和法律支撑，审计机关就无从建立，更谈不上对被审计单位和特定事项进行审计监督。我们在对被审计单位进行审计时，需要审计机关依法下达审计计划，出具审计通知书，通知书的要件包括审计依据、时间、内容、需提供的资料及审计组成员等要齐全，无特殊原因应提前三天下达。程序合规方可对被审计单位实施审计活动。同时，法律使审计执行有法可依，各项法律法规为审计查出的问题定性提供依据。如果没有法律法规作为依据，审计就无法区分发现的问题是否合规、处理处罚是否适当、被审计单位整改是否到位、不服从审计结论的救济途径是否合法等，审计的监督作用根本无从谈起。
（二）法治建设规范审计执法行为，规避审计风险。
宪法与审计法共同确定了审计的基本原则之一是依法审计，审计的二十字方针“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”也将依法审计放在了首位，可见审计执法行为的开展要靠法律来规范。依法审计要求审计机关必须在法定职责的范围内开展审计活动，按照法定权限实施具体审计行为，依照法定程序进行审计监督，对违反法律规定的职责、权限、程序的审计行为，审计机关与审计人员要承担相应的法律责任。另一方面，依法审计要求审计机关与审计人员在行使审计权力时，要严格依照法律法规，全面准确地履行职责，既不能履职不到位，更不能越权乱作为，要切实依照法律规定的职责，对各项违规问题依照法律查清查透，真正发挥审计监督的作用，履行法律赋予审计的权力与职责，规避审计风险。
（三）法治建设的发展，促进审计质量的提高。
法治建设的发展不断推动着审计质量的提高，主要体现在三个方面。一是上位法律规范审计执法行为，要求执法人员按照法定程序进行审计，规范审计人员审计程序合理化、合规化；二是法治建设为审计绩效提供保障，审计的处理处罚决定具有法律效力，也需要依靠法律来监督完成落实整改；三是法律较好地约束了审计公权力，防范了审计风险，避免了权力的恣意妄为。法律给予审计监督的权力，也对权力的行使方式加以规范，提高了审计效能，强化了审计质量。
二、审计工作的深入持续开展，推动我国的法治建设不断完善
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把充分发挥审计保障国家经济运行“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，把审计上升到了国家安全的高度，把推进民主法治、维护国家安全、保障国家利益、促进国家经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的主要任务。通过审计，深入了解现行机制，分析反映审计发现的问题，从制度、体制上提出审计建议，推动我国法治建设的不断完善；通过审计公示、审计整改和结果公告等制度，促进公众参入，加强民主监督，推动法治化进程。
（一）通过审计监督，推动我国法治化建设的发展。
审计监督是宪法和法律赋予审计的重要职责。审计机关通过经济责任审计，评价党政机关、事业单位领导干部廉洁勤政和履职尽责情况，遏制腐败乱作为，有效制约权力运行；通过开展专项资金审计，保证财政资金得到合理有效地利用；通过开展绩效审计，促进政府依法履行职责与义务，依法行政的责任与意识；通过金融审计，企业审计，使被审计单位经济活动的真实性、效益性与合法性得到有效监督。审计机关通过开展审计工作，揭露被审计单位存在的问题，发挥审计监督的职能。审计履行法律赋予的权力与义务，本身也是践行依法治国的方略，推动着我国的法治化建设。
（二）通过阳光审计加强民主监督，推动依法治国战略的实施。
民主与法治，二者相互制约，相互统一。发展民主必须健全法制，促进民主法制化、法律化；而法治也必须以民主为基础。只有在民主的条件下，公众广泛参与，制定出的法律才能真正反映广大人民群众的意志，才能得到人民群众的拥护、履行与监督，真正发挥法治的作用。阳光是最好的防腐剂，审计受人民委托执行审计监督的职能，通过审前公示、审计调查记录、整改上报和结果公告等项制度，对重要事项进行揭露，让人民群众普遍参与监督，充分满足了人民群众的知情权和参与权，深入了解现行机制存在的问题，积极提出合理化建议，促进完善法律法规。相关制度能够促进政府部门依法理财和依法行政，推动政府行为的透明化与公开化，化解防范社会矛盾，推进民主管理与民主监督，维护国家法律的权威性，保证各项法律法规落实到实处，推动依法治国战略的实施。
（三）通过审计的反馈、督查和倒逼机制，促进法律制度的完善。
审计机关深入被审计单位，了解现行体制机制制度下存在的问题，促使被审计单位建立完善内控制度，督促有关部门整改落实，向有权部门反馈意见，倒逼相关体制机制和制度的改进和完善，促进法治体系建设。主要体现在三个方面：一是通过审计及早发现倾向性、苗头性问题，感知风险，防止有苗头和普遍性的违规问题蔓延成违法问题，维护法律的权威；二是通过开展审计调查，了解已制定法律制度的贯彻执行效果，发现法律法规在实施过程中存在的问题，向有关部门反馈，为国家法律法规的制定、修改与完善提供参考依据；三是通过审计发现的问题，通过现象看本质，从深层查找原因，提出审计建议，倒逼体制改革，促进建立健全法规制度，推动法治化建设进程。
三、新形势下审计发展与法治建设的新方向与新思路
党的十八大将依法治国和法治建设提高到前所未有的新高度，新一届中央政府将审计定位为国家利益的捍卫者、经济发展的安全员、公共资金守护者、权力运行的紧箍咒、发腐败的利剑和深化改革的催化剂。各级党委政府对审计监督的广度和深度都提出了新的更高的要求，审计机关挑战与机遇并存，风险与成功同在，如何不辱使命化危为机，转型升级，演好六种角色，实现审计全覆盖，是新形势下审计面临的新的重大课题。
（一）构建新形势下的审计法律法规体系，促进审计的科学发展。
审计署发展规划特别强调了审计的法治化建设，提出要“进一步完善审计法律法规，构建审计准则及体系指南，规范审计行为，推进依法审计”。新形势、新方向和新思路下强化审计法律法规体系建设一是要牢固树立科学审计的理念，服务审计法治化和依法行政建设。二是要建立完善有关审计的法律法规体系，加快修订新的审计法实施条例，加强对资源资产审计等新领域的研究，制订新的审计指南，使审计的新领域新问题有法可依，有章可循。三是要汲取其他地区其他国家的先进做法与经验，修改不利于审计发挥监督作用的法律法规，强化权力的运行与监督，促进法律法规得到严格执行。四是要建立追究问责机制，建立健全民主法律体系。五是提高审计队伍的法治理论修养，提高运用法律法规的能力。只有在完备的法律法规体系的保障下，审计才能高效地向着新的目标迈进，在国家治理中扮演不可或缺的角色。
（二）创新审计方式方法，促进国家法治建设的完善。
审计发挥监督职能，关注权力运行方式，加强对权力的制约，也是运用审计手段、推动政府工作的透明化与法治化的过程。因此，要更好地发挥审计对国家法治的建设性作用，就要科学地选择审计重点，创新审计方式方法。不及时总结经验，推陈出新，就无法高效地完成新形势下法律赋予审计的新任务，迟滞国家法治建设的进程。新形势下，审计要不断地推进理念创新、内容创新、方式创新和管理创新。一要在思想上转变，创新审计理念，以科学发展观为指导，坚持科学审计，坚持“以民为本”的审计理念，围绕人民群众关心的问题，重点关注民生。二是在内容上转新，要立足我国国情，本着全面、协调、可持续的思路，把审计重点放在绩效审计上，在揭露经济问题的同时，也要关注资源是否得到有效节约利用，资金使用是否实现效益最大化，环境是否得到可持续改善等问题。三要在方式上转轨，创新审计方式，在专项审计调查上，要把握党委政府和人民群众关注的热点难点问题，即时反馈意见，开展跟踪审计，充分利用计算机审计的优势，提高审计的时效性和质量。四是要在管理上转严，创新审计管理，把“严谨细致”贯穿于审计工作的始终，对审计过程进行全面的审计把关，改进优秀项目的评选机制，把握审计底稿与审计取证的完整性与充分性，提高审计效能。只有审计工作不断推陈出新，深化审计体制改革，才能更好地发挥监督作用，对国家的法治化建设真正起到建设性的推动作用。
（三）加强对审计执法人员的教育培训，为法治建设输送高水平审计人才。
审计署发展规划明确要求，“加强普法宣传教育，提高审计人员依法审计的意识和能力，认真贯彻落实各项审计法律法规和规章，促进审计人员严格依法行政，全面履行审计职责”。法治建设要求审计人员高效能地履行审计职责，依法审计，就要加强对审计人员的普法、学法宣传教育和“人、法、技”建设。一要组织审计人员学习法律。通过长效机制举办固定的“法治宣讲教育”活动，促使审计人员学法、知法、懂法。组织审计人员学习宪法、审计法及与审计工作密切相关的各项法律法规，认真研读、读透各项法律条款，提高审计人员的职业敏感度。二是讲解典型案例，开展审计人员警示教育。通过邀请纪检机关讲解近年来违法行政的典型案例，加强审计人员的警示教育，预防职务犯罪，促进审计人员依法行政。三是通过实践，促进学法与用法相结合。通过开展审计工作经验交流会、评选审计案例等活动，分析、讲透每个问题的定性依据，引导审计人员有针对性地学习法律，提高法律运用能力。通过开展对审计人员的法治宣传教育活动，提高审计人员的依法审计的意识与能力，维护法律的严肃性，推动法治建设的发展。
审计机关通过行使法律赋予的监督职能，促进政府工作的透明化与法治化，使政府工作更好地服务于人民，从而推动国家治理的完善。审计与法治建设都致力于我国经济和社会发展，二者相互依存，相互促进。法治规范权力的运行，促进权力的合理运用，维护社会秩序，维护人民群众的根本利益。审计通过审计行为，促进法治的运用与落实，监督权力的运行机制，保证资源的有效合理利用，揭露经济发展与权力运行中的弊端，提出整改建议，从而提升政府的管理和服务水平。总而言之，实现良好的国家治理，建设廉洁、高效、民主和法治的国家，推进我国经济和社会的进步与发展，是审计与法治共同的使命与愿景。
