浅谈国家治理视角下审计发展趋势

青岛市黄岛区审计局 梁莹莹

十八届四中全会提出要依法履行审计职责，充分发挥审计作用，全面推进依法治国，更好服务于推进国家治理体系和治理能力现代化。审计职能的定义从最初的监督职能，跨越为国家治理的基石和重要保障，审计成为国家治理中不可或缺的能动力量，这是国家发展的需求。在这一视角下，审计工作也呈现出新的态势，对于基层审计人员势必要明确审计工作的发展重点与方向，及时学习调整才能更好的开展审计工作，履行审计职能。

一、 跟踪审计扩大化

跟踪审计模式并不是一个全新理论，由于其改变了原有审计的事后审计的被动局面，将审计关口前移，将事前预防、事中控制、事后监督有机结合起来，对过程进行监控，及时堵塞漏洞，减少了损失浪费，提高审计质量与效果，被广泛的运用于大型基础民生工程中，展示了其强大的力量。在实际的基层审计工作中，跟踪审计模式主要运用于建设项目工程，用于控制造价，规范项目管理。随着审计职能的转型，跟踪审计模式被扩大化。第一，期间跨度的扩大化。在基层审计工作中，跟踪审计期间正在从原来的工程施工至竣工决算阶段，逐步扩大为从项目前期计划立项至后期使用效果阶段，成为真正意义上的全过程。第二，使用范围的扩大化。从单纯运用于建设项目工程审计中，迈向审计的各个方面，如财政资金跟踪审计，政策落实跟踪审计等。

二、 联动审计常态化

所谓的联动审计形式，是指针对一个被审计单位的审计项目将投资审计、财务审计、经济责任审计、资源审计、民生审计、绩效审计等各方面全方位多视角的进行综合审计。现有的基层审计形式，基本上是各司其职，只对项目审计范围独立进行审计，例如基层投资类审计较多只针对项目的立项程序、工程管理、造价成本进行核实，忽略财务事项，对于项目资本、基建拨款，投资借贷等方面并没有展开审计，对领导决策也未进行有效评价，存在审计风险。联动审计形式其实早就应用于审计工作中，但基本上运用于大案要案中，例如2014年的土地审计，各级审计人员联动，审计事项联动，审查土地批准、出让金，使用等各方面的问题。但对于基层审计业务来说，存在使用不够普遍、全面等现状。但随着审计工作全覆盖要求、审计业务的垂直化操作及对审计风险的管控等方面的因素，联动审计必将常态化。

三、 绩效审计深入化

绩效审计是指由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计，已经成为衡量一个国家的政府审计是否走向现代化的标志之一。就基层实践来说，绩效审计并不是很广泛，多用于经济效益或者内控评价，审查是否合规，存在对于效果性、效益性缺乏有效的评价指标，无客观标准参照等诸多问题。英美等西方国家对绩效审计的研究及运用已有60多年历史，较为成熟，可以针对一项调控政策，运用结果、过程、相关性证据进行绩效审计，得出较为真实的结论，从而对政策进行调控，发现运作问题，弥补制度缺失。但中国绩效审计发展才有十几年，从认知到方法手段尚有一段距离，各地区开展模式也各不相同。例如青岛采用结合型审计模式，将绩效审计于其他审计相结合，在其他项目审计时作为一个绩效审计评价；而浙江等地区已有针对宏观服务型政策的绩效审计。但随着对绩效审计的不断研究，绩效审计范围从财政性资金支出和国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构，已经扩展到公共资源、自然资源资产审计。虽然绩效审计现阶段理论知识匮乏、操作复杂，较为抽象，但其对国家治理的重要性已很明显，需要我们结合基层实际工作，不断的深入研究。

四、 政策审计常规化

2014年10月, 国务院出台了《国务院关于加强审计工作的意见》，把对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的落实情况进行审计，作为当前和今后一个时期审计机关促进国家治理现代化和国民经济健康发展的首要任务。不得不说，这是我国政策审计历史上的一个里程碑，标志着审计监督从过去以审资金、审项目拓展到对政策的审计。对世界审计历史加以研究，不难发现西方国家早已经开始对政策落实及效果的审计，以美国为例，美国审计总署(GAO)的业务工作分为三类，分别是绩效审计、财务和鉴证业务，非审计业务。其中绩效审计运用于政策的落实效果评价，而非审计业务可以针对存在的国家乱象隐患问题的审计研究，促使一项政策的颁布，这为我国审计发展提供了研究的方向。政策落实审计将拓展基层审计人员的审计范围，为保障政令畅通发挥积极的作用，及时预警分析，是国家治理的强有力工具。

五、 审计范围全面化

原有审计范围仅局限于单位、国有单位的资产、资金以及资源，2014年出台的《国务院关于加强审计工作意见》明确了我国审计全覆盖的范围。这一政令的颁布，将审计的范围从微观上说具体到了自然人，以科研经费为例，以前主要是对单位的科研经费进行总体审计，现在科研经费的使用人都需纳入审计范围，从宏观上来说上升到了政策落实国家治理的角度。近两年公共项目大力推广PPP模式，不需要政府进行当期的财政投入，通过资产的转让消减政府债务，成为拉动投资稳增长，化解债务促民生的重要政策。但采用PPP模式的公共项目从投资主体和资金性质的角度看，不属于审计的法定范围。在此情况下，审计全覆盖的要求为此类审计工作的开展提供了理论研究依据，就公共服务产生的公共委托责任及PPP模式实质为政府购买公共服务等方面分析，此类社会资本投资的公共项目仍应该是政府审计的范围之一。审计的全覆盖的要求促使审计范围的全面化，是审计工作的强有力指导性意见。

六、 审计制度完善化

随着国家的发展进入新的进程，审计职能定义为国家治理的基石和重要保障，不管是审计范围、还是审计方法都发生改变，面临这一系列变化，现有的审计制度亟需完善。第一，审计法及其实施条例。仍以公共项目的PPP模式为例，缺少审计法定授权，应对投资主体和资金性质的角度确定的投资审计范围进行及时修改。第二、审计指导性文件。以政府公共部门的绩效审计为例,目前尚没有一个明确的规范,既没有绩效审计方面的指标评价标准,也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件,由于缺乏具有针对性的制度规范,导致政府绩效审计难以深入。第三，审计评价标准。以政府投资跟踪审计为例，跟踪审计工作不断完善，呈现出审计效果越好，问题越少，审减率越低这一态势，原有的用审减率来考核审计结果的方法已不适用，急需制定新的考核标准，考核隐性成果。只有审计制度的不断完善，才能对审计发展形成良性的能动作用

七、 审计方法多元化

      审计方法事审计人员为了行使审计职能、完成审计任务、达到审计目标所采取的方式、手段和技术的总称。审计方法贯穿于整个审计工作过程，而不只存于某一审计阶段或某几个环节。审计工作从制定审计计划开始，直至出具审计意见书、依法做出审计决定和最终建立审计档案，都有运用审计方法的问题。传统审计中，提到审计方法首先想到的就是账表分析，通过对账表数据的分析归纳，找出问题。但在大数据时代背景下，人工就显得过于无力，在时代背景下各种审计技术方法诞生，特别是计算机技术的运用，计算机审计方法，信息系统审计，在线审计技术、科学管理方法等等，还有跳出大数据的分析，根据外部相关性线索，逻辑推理的分析性技术。审计方法的多元化要求每一个审计人员及时学习，更新知识体系，运用合适的审计方法，以达到提升审计效率和质量，降低审计风险的目标。

八、            审计工作职业化